특집│2025년체제와 새로운 한반도

동맹의 사슬을 넘어 동아시아 평화만들기

함명준 咸明埈

강원 고성군수, 접경지역 시장·군수협의회장. 저서 『옹이박이 함명준』이 있음.

이러한 진단은 물론 글로벌 경제 여건의 변화나 국내의 정치적 어려움과 맞물려 있지만, 오래전부터 애써 외면했던 두가지 국가과제, 지역균형발전과 남북협력의 결핍도 주요한 요인이다. 수도권은 과밀화와 부동산 문제, 교통난, 환경악화 등 수도권 집중화로 인한 부작용을 겪고 있다. 반면 지방은 인구감소와 경제침체로 활력을 잃어간다. 이러한 불균형이 국가 전체의 성장 잠재력을 저해하고 사회적 갈등을 심화시키는 요인으로 작용해왔다.

새로운 성장동력으로 여겨졌던 대륙으로의 진출이라는 경제정책 과제도 지금은 그 가능성이 낮아진 형편이다. 전 정부에서 케케묵은 이념논쟁을 부추기며 남북대립을 자초한 탓이 크다. 그것이 안보 리스크로 작용해 가뜩이나 힘겨운 경제를 더욱 악화시키는 요인이 되었다. 새 정부는 국가의 지속가능성을 위해 지역균형발전과 남북협력을 국정 최우선과제로 삼아야 한다. 또한 이 두가지를 결합시키는 새로운 상상도 필요하다. 그 상상력과 실천이 한국, 나아가 한반도 차원에서 새로운 체제를 만들어가는 동력이 될 것이다.

국가의 지속가능성을 만드는 지역균형발전

최근 영남권을 포함한 여러 광역지자체에서 ‘메가시티’ 구상이 활발히 논의되고 있다. 이는 도시간 연계 인프라와 공동경제권 형성을 통해 규모의 경제를 추구하고, 수도권 집중에 대응하려는 노력으로 평가된다. 그러나 메가시티 전략만으로는 지역소멸의 근본해법이 되기는 어렵다.

먼저, 메가시티는 광역단위의 성장을 촉진할 수 있지만, 기초자치단체 간 불균형을 심화시킬 위험이 있다. 예컨대 부산·대구와 같은 중심도시에 인프라와 인구가 집중되면서 주변 소규모 시·군은 오히려 배후지화되거나 기능이 축소되고 말 우려가 있다. 결국 광역권 내 또다른 불균형을 초래할 수 있는 것이다.

이러한 구조적 문제는 일본의 경험에서도 확인된다. 일본은 1990년대부터 도도부현(都道府県, 광역자치단체) 중심의 ‘광역통합’과 ‘지방분권’ 정책을 동시에 추진했다. 그러나 토오꾜오·오오사까·나고야 등의 메가도시권은 성장했지만, 주변 농·산·어촌 지역은 오히려 더 빠르게 소멸위기로 내몰렸다. 이후 일본정부는 2014년 일본창생회의가 발표한 ‘지방소멸보고서’(일명 마쓰다 보고서)를 통해 30년 내 900여개 기초자치단체가 소멸할 가능성이 있다는 충격적인 전망을 발표했다. 이는 광역 중심의 균형발전 전략만으로는 소멸을 막을 수 없다는 교훈을 시사한다.

따라서 우리는 메가시티 전략과 더불어 기초자치단체 차원의 맞춤형 대응전략이 반드시 병행되어야 한다. 첫째, 소멸위기 지역이 단순히 지원의 대상이 아닌 주도적 회복 주체가 되도록 하는 정책 설계가 필요하다. 이를 위해 지역 고유의 자원과 정체성을 중심으로 소규모 경제생태계를 조성하고, 청년과 고령층이 공존할 수 있는 지속가능한 일자리 구조를 만들어야 한다.

둘째, 인구유입보다 ‘생활 지속가능성’을 우선하는 전략이 효과적일 수 있다. 예를 들어 일본의 이와떼현 이찌노세끼시는 고령자 중심의 정착 기반을 구축하고, 생애주기 맞춤형 복지와 보건 시스템을 강화하여 인구감소 속에서도 삶의 질을 유지하는 데 주력했다. 새로운 인구의 유입과 정주를 위한 노력도 물론 계속되어야 하겠지만, 수도권 집중이 단기간에 해소될 수 있는 문제가 아님을 고려하건대 인구유입만을 정량적 목표로 설정하면 그 한계도 명확하다. 지역의 인구구성을 고려하고 현실에 맞는 정책으로 전환해가야 할 때다.

셋째, 기초자치단체 간 협업형 연합체라 할 ‘소지역 메가리전’(mega-region) 모델이 필요하다. 이는 일본의 ‘지방창생 종합전략’에서 제안된 방식으로, 인구 3~5만명의 기초지자체들이 공동으로 산업·보건·교육 기능을 분담하는 것이다. 소지역 메가리전은 대규모 광역권보다 크기는 작지만 연계지역과 강한 네트워크를 형성함으로써 지역민들의 생활만족도를 실질적으로 높일 수 있다. 경쟁보다 협업을 기반으로 하는 이 모델은 기초단위의 자립성을 강화하는 데도 효과적이다.

결국 지역소멸 문제는 단일한 메가 프로젝트로 해결할 수 없다. 거대한 비전 아래 묻혀버리는 소도시의 목소리를 반영하고, 광역과 기초가 나란히 주체로 서는 쌍축 전략이 필요하다. 우리는 메가시티와 같은 광역경제권의 장점은 살리되, 기초단위의 자율성과 지속가능성을 존중하는 다층적 정책 설계가 절실하다.

앞서 나열한 대응전략이 효과를 거두기 위해서 가장 기본이 되어야 하는 것이 지방의 SOC(Social Overhead Capital, 사회기반시설) 확충이다. 도로·철도 등 물리적 인프라 확충은 지역경제 활성화와 기업 유치, 정주여건 개선은 물론 수도권 인구분산을 위한 전제조건이기 때문이다.

그러나 현재 기초자치단체 SOC 확충은 하세월이다. 강원도 동해안 최북단에 위치한 고성군의 경우 최근 3년간 연간 천만명이 넘는 관광객이 찾고 있음에도 이를 뒷받침할 교통 인프라가 턱없이 부족하다. 특히 동해고속도로 속초~고성 구간(43.5km)은 30년 가까이 미연결 상태로 방치되고 있다. 이 단절구간의 연결은 단순한 도로사업을 넘어 지역균형발전, 입체적 연계교통망 구축, 그리고 남북협력 기반조성을 위한 필수적 조건이다. 서울양양고속도로, 동해북부선 철도 등과의 연계성을 확보한다면 고성은 대한민국의 북방경제 진출의 거점으로 부상할 수 있다.

이와 함께 고려되어야 할 것이 바로 지역 고유 자산을 기반으로 한 특화산업의 육성이다. SOC 확충이라는 기반 위에 지역의 독창성과 비교우위를 살린 산업전략이 더해져야 지속가능한 성장이 가능하다. 예컨대 고성군은 DMZ 접경지, 화진포, 금강산 연계 관광지, 해양심층수 등 풍부한 역사·자연 자원을 보유하고 있으며 이를 활용한 평화관광 산업, 생태문화 콘텐츠 산업의 육성이 가능하다. 또한 지역특산물과 연계한 6차 산업, 즉 생산과 가공, 체험·관광을 결합하는 모델은 청년창업 유치와 지역브랜드 강화에 기여할 수 있다. 이러한 특화산업 전략은 단순한 지원이 아니라, 지역이 자생적으로 성장동력을 만들어내는 기반을 조성하려는 접근이다. 나아가 청년과 고령층이 함께 정착하고, 생활기반을 지속할 수 있는 생태계를 형성하는 데에도 매우 효과적이다.

남북협력, 평화가 곧 경제이다

“평화가 경제다, 평화가 밥이다.” 이 말은 구호가 아니라 현실이다. 그 상징적 사례가 바로 금강산관광이다. 고(故) 정주영 현대그룹 회장이 소떼를 이끌고 방북하여 1989년 ‘금강산관광개발 의정서’를 체결한 이후, 1998년 금강호의 첫 출항과 함께 관광이 본격화되었다. 2003년에는 육로관광도 시작되며 명실상부한 남북평화의 상징으로 자리매김했다. 그 경제적 효과도 컸다. 그러나 이후 금강산관광 중단은 평화의 위기와 더불어 경제적 손실도 가져왔다. 2008년 금강산관광이 중단된 뒤부터 2013년까지 고성지역 702개 업체의 매출손실을 계산한 결과 총 4138억원에 달했다. ² 북과의 협력사업에 대해서는 ‘퍼주기’라는 식의 비판 목소리도 크지만 이는 실상과 다르다. 남북 모두가 상생하는 협력이었고 그 중단은 우리의 발전동력도 약화시키는 결과를 초래했다.

새 정부는 남북관계에서 보다 유연한 접근을 시도해야 한다. 정치적 이념대립보다는 실용적 시각에서 교류와 협력의 채널을 다각화하고, 상호신뢰를 구축하는 실질적인 프로그램을 마련해야 한다. 적지 않은 사람들이 남북관계가 어렵다는 우려를 하고 있으며, 실제로 북의 핵능력 강화와 남에 대한 적대적 태도는 남북관계 발전을 저해할지 모른다. 그러나 남북관계가 윤석열정부 때와 같을 것이라고 예단할 필요는 없다. 남에 대한 북의 적대적 태도와 발언은 윤석열정부의 대북정책에 대한 반응인 측면도 있었기 때문이다. 이재명정부가 평화와 협력의 중요성을 강조하고 있는 이상 북의 태도 역시 변화할 가능성이 높다. 우리 정부는 6월 접경지역에서의 확성기 사용과 소음방송을 중단시켰으며, 7월에는 국정원이 심리전 차원에서 수행하던 대북방송(라디오 및 TV) 송출도 중단했다. 북한은 ‘두 국가’론을 제기한 이후 작년 1월부터 대남 라디오방송 송출을 중단한 바 있으며, 7월에는 방해전파도 껐다. 이재명정부가 최근 전 정부에서 사실상 중단됐던 민간단체의 대북 접촉 신청을 적극적으로 승인하면서 남북간 민간교류에 숨통이 트이고 있는 것 역시 다행한 일이다. 물론 이에 대한 북의 대응을 기다려야 하지만, 남북교류의 가능성을 비관적으로만 볼 일은 아니고 한반도 주민의 삶의 질 개선을 위해 적극적인 모색과 시도를 계속 해나가야 한다.

지방정부 간 남북협력: ‘작은 교류’가 ‘큰 평화’로

특별히 강조하고 싶은 것은 민간이나 중앙정부 차원을 넘어 기초자치단체 간 교류협력이 확장되어야 한다는 점이다. 중앙정부 차원의 교류는 아무래도 정치적 영향이나 압력을 받기 쉽고, 민간 교류는 재원이나 안정성에서 취약한 면이 있다. 지방 기초자치단체 사이의 교류를 통한다면 자율성과 다양성, 시민참여, 지방분권 등을 강화하면서 중앙정부 주도사업의 한계를 보완할 수 있다. 주민들의 삶의 질 개선으로 직접 이어질 수 있는 협력사업을 개발한다면 남북협력에 대한 기존의 부정적 인식을 극복하는 데도 유리하다. 특히 접경지역 기초지자체들이 중심이 되어 북한지역과의 인도적·문화적·경제적 교류를 주도해간다면, 그간의 하향식 정책 설계 및 접근의 한계를 보완할 수 있을 것이다.

물론 접경지역만 아니라 비접경지역의 다른 기초자치단체 간에도 특화산업이나 청년 교류, 농산물 공동브랜드 개발 등 다양한 분야에서 협력이 필요하다. 가령 기후변화로 인해 남측에서 어렵게 발전시킨 농·축·수산품 브랜드가 큰 위협을 받고 있는 상황을 고려한다면 북의 기후환경이 이러한 브랜드와 상생할 가능성을 제공할 여지도 있지 않을까. 이런 가능성과 상상력을 토대로 서로에게 도움이 될 협력을 도모해야 한다.

이는 ‘전국 남북교류협력 지방정부협의회’에 접경지역만이 아니라 경기 광명시·안양시, 서울 노원구·은평구, 광주 남구, 충남 부여군 등 비접경지역의 기초자치단체도 참여하며 남북협력 추진을 위해 노력하고 있는 중요한 이유이다. 이 협의회는 2021년 이재명 당시 경지도지사가 구축한 네트워크로, 환경과 농업, 문화·예술, 체육, 관광, 보건, 기업 유치 등의 분야에서 남북교류 협력사업을 논해왔다. 윤석열정부 시기 남북관계의 경색으로 인해 이탈한 지자체들이 생겨났지만 다시금 그 기능과 역할을 모색해볼 시점이다.

이런 네트워크는 향후 남북관계의 변화에 있어 중요한 사회적 자산이 될 것이다. 상향식 협력의 기반 위에서 형성된 주민간 신뢰와 실질적 교류는 정부간 협상의 안정적 추진을 뒷받침하며, 남북관계를 일상 속 관계로 확장시키는 데 기여할 것이다. 또한 중앙정부의 큰 틀과 연계되어 ‘평화경제특구’와 같은 전략적 사업과 시너지를 낼 수 있다. 결국 ‘작은 교류’를 이끌어내고 활성화하는 것이 ‘큰 평화’로 나아가는 길이며, 지방이 주도하는 남북협력의 새로운 패러다임을 만드는 일이다.

평화경제특구와 고성군의 역할

지난 4월 통일부는 ‘평화경제특구 기본구상’을 발표했다. 분단으로 인해 그동안 개발에서 소외되었던 접경지역을 개발하여 국토의 균형발전을 꾀하는 한편, 중장기적으로는 국내 산업생산을 유발시키고 남북 경제성장의 선순환 기제를 형성하여 남북경제공동체를 만드는 데 기여하는 것을 목표로 하고 있다. 경기·인천·강원의 15개 시군을 서부·중부·동부권으로 나누어 각 권역별로 특화 산업단지를 육성 발전시키는 전략이다.

그중 북한과의 연계 가능성이 높은 동부권 관광 중심 첨단물류·서비스 특화단지에 주목할 필요가 크다. 그 중심에는 강원 고성군(화진포)이 있다. 고성군은 옹진군·철원군과 함께 남북 모두에 존재하는 군 행정단위이다. 더욱이 대부분 남한에 속한 철원이나 북한이 대부분을 차지하고 있는 옹진군과 달리 고성의 경우 남북의 면적 차가 크지 않고 비슷하다.

북의 고성군은 금강산 일부를 포함하며, 남의 고성군 역시 이승만 대통령, 김일성, 이기붕 전 부통령, 박마리아 여사 등 한국 현대정치사의 주요 인물들이 별장을 두고 여름을 보냈던 상징적 장소라 할 수 있다. 단지 관광지로서의 가치만이 아니라 분단과 평화, 공존의 서사를 실현할 수 있는 공간적 출발점이라는 점에서 특별한 의미를 지닌다. 금강산관광의 관문이라는 역사적 경험을 바탕으로 남북 공동관광지 시범구역 지정을 고려할 수 있으며, 금강산-고성 연계관광 프로그램이 재개될 경우 평화경제특구의 초기 성과를 견인할 수 있다.

특히 북한은 얼마 전 7월 1일 ‘원산·갈마 해안관광지구’를 개장했다. 북한이 개발계획 발표 후 준공까지 지난 10년간 공을 들였으며 관광객 2만명을 수용할 수 있는 대규모 단지로 알려졌다. 경제재재의 영향과 무역적자 속에서 외화를 벌기 위해 관광산업에 집중한 것이다. 단기적으로는 중국 관광객 유치가 목표일 테지만 이 프로젝트의 성공에 대한 북한 최고지도자의 관심이 계속 유지될 것으로 예측되고, 미국 트럼프 대통령이 반복해서 원산에 대한 관심을 보이는 것까지 고려하면 향후 국제적 휴양단지로 발전할 가능성이 높다. 남북협력은 그 성공 가능성을 높이는 데 큰 도움이 될 것이다. 북과 남의 관광자원을 연계하는 방식이 해외 관광객들에게 더 큰 매력이 될 수 있기 때문이다.

또 하나 주목해야 할 부분은 북극항로 개척과 고성군의 전략적 가능성이다. 북극항로의 현실적 가능성과 필요성은 기후변화와 해빙으로 점점 높아지고 있으며, 유럽과 아시아를 잇는 새로운 해상 물류망으로 부상하고 있다. 기존 수에즈운하 경로보다 거리가 약 30~40퍼센트 단축된 이 경로는 우리가 신북방정책의 일환으로 적극 활용해야 할 미래자산이다. 남북관계가 개선된다면, 고성군은 금강산과 원산을 잇는 육상 루트의 출발점이 될 수 있다. 원산항은 북한이 북극항로 진출을 위해 전략적으로 육성하려는 항만으로, 고성-금강산-원산-러시아 연해주-북극항로로 이어지는 새로운 동북아 경제벨트가 가능하다. 이러한 연계는 상징적인 의미를 넘어 고성을 북극항로의 남측기지이자 동북아 복합물류의 전초기지로 세울 것이다. 고성에 구축될 인프라는 관광뿐만 아니라 물류·교통·안보를 아우르는 다기능 거점이 되어야 하며, 이는 곧 한반도 평화경제 실현의 실질적 기초가 되리라 기대한다.

변화는 말이 아니라 실천에서 시작된다

새 정부가 지역균형발전과 남북협력을 국가전략의 중심에 두고 선언이 아닌 실질적 정책으로 그 의지를 증명한다면, 대한민국은 ‘살아가는 나라’를 넘어 ‘함께 잘 사는 나라’로 도약할 수 있다.

고성군은 앞으로도 지역 균형발전과 남북협력이라는 시대적 과제에 앞장설 것이다. 평화경제특구의 중심이자 북극항로와 연계된 전략적 거점으로서, 한반도 평화와 번영의 길을 여는 데 기여하겠다는 각오다. 분단의 상징에서 평화의 교두보로, 고성은 그 변화의 현장이자 실천의 공간이 될 것이다. 진정한 변화는 가능성이 아니라 행동에서 완성된다. 그 첫걸음을 시작해야 할 때이다.

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