「企劃」新政府若想對時代轉型有所貢獻 / 李南周
1. 燭火民心的勝利，新的出發
2017年5月9日舉行的韓國總統大選，候選人文在寅獲得壓倒性勝利並就任總統。如此，從2016年下半年開始的燭火抗爭、國會對朴槿惠總統的彈劾、憲法法庭的彈劾審判和比預定提早半年以上舉行總統大選等一連串的政治行程已告一段落。說這次的大選是燭火民心的勝利，任何人都不會有異議的。朴槿惠政府在2016年4月舉行的國會議員選舉上慘敗且民心潰散卻仍氣勢凌人，燭火民心大挫其銳氣，並且促成在燭火抗爭初期還摸不著頭緒的政治圈提出總統彈劾。[1. 當時的在野黨們，尤其是在第一在野黨共同民主黨內，以組建「舉國內閣」等執政黨與反對黨之間的妥協來收拾政局的想法是更占優勢的。但燭火民心始終一貫要求通過朴槿惠政府的下台展開新的出發，政治圈也不得不跟隨燭火民心的要求。]
在彈劾之後，也通過大選再次證明燭火民心絲毫未曾鬆懈。大選結果與輿論對彈劾的看法幾乎一致。在2017年3月10日憲法法庭宣布彈劾審判結果之前所做的許多輿論調查中，對於回答贊成彈劾的候選人(文在寅、安哲秀、劉承旼、沈相奵)的支持比例高達77～79%，5月大選時他們的得票全部合計達75.4%。針對大選結果，有不少人對於反對彈劾唯一較有份量的候選人－也就是代表守舊勢力的洪準杓得票率仍達24%而表示失望。不過，保守勢力的支持率一直都被評估不論在任何情況至少都會達到30%後半，結果其支持率的總合只停留在30%左右，保守內部分裂為守舊和合理保守，這是韓國政治上的重大變化。1997年大選在外匯危機達到最危險等級的時間點舉行，但應對危機的發生負責的保守政黨新韓國黨的李會昌候選人的得票率還有38.7%。這次的大選在守舊的影響力最小化的情況下，不僅創造出可以推動民主改革前所未有的政治環境，也為保守派內部合理保守的影響力提升提供了契機。[2. 在韓國社會所謂的「守舊」是指比保守更開倒車、更極端的理念傾向。即，保守是在近代民主主義的框架內運作，但守舊是具否定民主運作傾向的極右勢力。金皓起，〈2000年以後的保守勢力：在守舊的保守與NEW RIGHT之間〉，《記憶與展望》12卷(2005年)第69頁。在其他民主主義國家中停留在邊陲傾向的守舊勢力，在韓國社會卻可以行使極大的影響力，這是因為韓半島的分斷體制使得南與北的既得利益之間能夠敵對地互相依存。他們經常以分斷為理由，提出韓國正處於Agamben定義的「例外狀態」，藉此中斷民主規則，守護自己的既得利益。]
同時，在此想要強調一個事實，那就是守舊勢力提出對北強硬論想要再次掌控國內政治主導權，以及朴槿惠政府無責任感且危險的行徑，都被燭火抗爭和這次的大選先暫時控制住了。在去年開始燭火抗爭之前的10月1日國軍節紀念致詞中，當時朴槿惠總統說：「我們大韓民國為了要終止北韓政權的挑撥和違背人倫的統治，要讓各位北韓居民了解真實，並且盡最大努力，讓各位全都能享有人類尊嚴受到尊重，可以追求幸福生活。打開可以讓各位北韓居民們尋找希望和人生的道路。歡迎隨時來到大韓民國這自由的基地。」表示事實上是以北韓政權的崩潰為目標。萬一沒有燭火抗爭，那麼北韓勢必會對此強力抨擊，同時原本預定於今年12月舉行的大選是否能順利進行，也不得不讓人產生質疑。筆者曾將當時朴槿惠政府的這種行為定調為「漸進式的政變(creeping coup d'etat)」。[3. 李南周，〈守舊的「推回(rollback)戰略」與市民社會的「大轉換」企劃〉，《創作與批評》2016年春季號。]
實際上進入今年後，北韓為了能擁有將核彈頭射擊到美國本土的能力而加快腳步，同時美國也公開宣示美國的安全如果受到威脅，將以軍事行動攻擊北韓。在這種情況之下，朴槿惠政府若繼續執政，韓半島的狀況將會變得如何，想到這裡就讓人背脊發涼。現在韓半島政治情勢雖然大幅惡化，但美國和韓國政府全都一再強調不會試圖更替北韓的政權，並未越過最後的界線。雖然危機狀況仍未解除，但舉行過大選，至少阻止了守舊勢力利用南北的對立和糾葛來獲取自己的利益，同時也建立一個以國民的生命安全和提昇生活品質為優先原則來解決問題的新政府。在9月的聯合國大會上，文在寅總統表明「阻止戰爭並且維持和平」是韓半島最重要的課題。[4. 演說的全文可以在以下的網頁中看到。http://www.koreatimes.co.kr/www/nation/2017/09/103_236857.html。另外有關民間對韓半島和平殷切的盼望可以參考獲得2017布克獎的作家韓江2017年10月8日刊登於紐約時報的文章(“While the U.S. Talks of War, South Korea Shudders”)。https://www.nytimes.com/2017/10/07/opinion/sunday/south-korea-trump-war.html]
從現在開始，如同眾人所渴望的，需要努力將政權輪替延續到時代轉型及建立新社會體制上。從燭火抗爭被命名為「革命」可以知道，對於我們現今社會新體制的渴望，比任何時候都來得強烈。[5. 文在寅總統也通過光州抗爭紀念儀式等演說表示，要以繼承「燭火革命」作為新政府的精神。強調燭火抗爭革命性格的討論有白樂晴〈創造「燭火」的新世界與南北關係〉,《創作與批評》2017年春季號。強調燭火抗爭革命性格的諸多討論並非主張燭火革命已在韓國完成清算舊體制及建立新體制，他們所關注的是，在審判過去十多年來倒行逆施的政治勢力的過程中，市民們展現的主體性。關於此點，Hannah Arendt將公共領域中市民的自由(freedom)和參與的擴大視為革命核心問題的論述頗值得參考。Hannah Arendt, On Revolution, Penguin Books, 1990, pp.32-33.]然而從歷史上來看時，雖然使既有體制產生暫時性分裂的例子並不少，但成功以新體制取代既有體制的例子卻非常罕見。為了實現這種渴望，首先為了要使守舊的影響力決定性的弱化並成功推動改革工作，必須將南北關係再度轉型到對話局面上。隨著大選結束且主張繼承燭火精神的新政府上台，眾人都在關注新政府要如何解決這些被賦與的課題。
2. 需要將弱點轉成優勢的智慧
現在的政治狀況並非只對新政府有利。因為選舉結果不僅只不過是構成政治狀況的一個要素而已，選舉結果本身也創造出多元的政治性意義。那麼，在經由大選所新形成的政治狀況下，新政府又具有什麼樣的優勢和弱點呢？
在現在這個時間點，新政府具有以下三種重要的優勢。第一，文在寅總統獲得全國性以及不分世代比較平均的支持而當選。首先從各地區得票來看，除了慶北、大邱、慶南之外，在其他地區全獲得勝利，而在慶南與得票最多的洪準杓也不過才相差一萬票而已。若根據三個電視台的聯合出口民調，有投票權的選民當中，從20多歲到50多歲，都大勝洪準杓，只有60多歲和70歲以上的，輸給洪準杓。在執政初期，若能善加利用時機和支持自己的選民們建立好蜜月期關係，這將成為重要的政治資產。[6. 至新政府上台一百天為止，文在寅總統的支持率高達80%中半左右，是民主化以後歷代總統當中相同期間支持率最高的一位。]尤其考量到2018年即將舉行地方選舉，更是如此。第二，對於社會的變化有強烈的渴望。這當然是燭火抗爭的結果。由於對社會轉型的議題接受度變高，對於改革課題的推動，形成非常正面的環境。第三，沒有有力的政治競爭者。文在寅總統在選舉中以極大的差距大勝其他候選人，與得票數第二名的候選人相差達557萬951票，是歷任總統選舉中差距最大的。之前得票數差距最大的是2007年的大選，當時大國黨李明博候選人大贏大統合民主新黨的鄭東泳候選人531萬7708票。尤其這次的選舉如前面指出的，保守勢力的得票率是歷年最低水平，並且在政治上產生分裂，因此，近期內很難形成足以對抗新政府的反對勢力。
另一方面，弱點也很明顯。首先是要面對朝小野大的國會。執政黨共同民主黨的國會席次以2017年5月11日為基準只不過120席，還差過半數的150席一大截。不僅很難單獨選出總理，要滿足「通過朝野間尖銳對立的法案時，需要法定人數的60%以上(180人以上)同意」的國會法(所謂的「國會先進化法」)更是困難重重。現在的國會是通過2016年4月的國會選舉所組成的，若考量到下次的國會選舉預定在2020年4月舉行，目前的這個結構未來還將維持將近三年，而此與政府可以推動新議題的黃金時間互相重疊。如果不能與國會締結合作關係，政策就很難推動。第二，雖然獲得全國平均的支持，但得票率只有41%。雖然大選在多人競爭之下會影響得票率，但隨著沒有在投票上支持文在寅候選人約60%選民的民心，還有乾脆不投票的棄權者的民心轉向，隨時都有可能陷入嚴重的政治困境當中。第三，沒有足以聚攏變化渴望的核心議題。這是執政初期很大的弱點。所謂選舉的政治活動並不單純只是決定候選人之間的勝負，而是必須要有對新議題形成共識的功能。然而這次的大選雖然強烈展現出對變化的渴望，但卻未能突顯出初期核心議題。一直居領先地位的文在寅候選人和共同民主黨想要避免可能會影響選舉風向的爭議出現，即，選擇了維持大勢論的選舉戰略，因此這個弱點是自找的層面居多。
尤其在安保和南北關係領域上，這個問題更加明顯。因為這個領域的諸多議題很容易就會捲入理念上的爭議，並且也會擔心有可能會對於在良好氛圍下進行選舉產生負面的影響。但是在追究前政府一心只想宰制而放任北韓的核武與飛彈能力發展的責任上卻是消極的，並且流露出彷彿早在十年之前放寬北韓核武開發進展時期的對北政策更有問題的認知態度，這才是更大的問題。也許這可以暫時避免反對勢力的攻擊，在這種情況下，對文在寅候選人的支持要能延續到對新政府提出議題的支持，工作就更加困難了。換言之，新政府在政策的層面上是很難發揮主導力的。
這些優勢和弱點會對新政府的步調產生何種影響呢？在這裡新政府如何處理自己的優勢和弱點的關係，就成為重要的變數。處理這個問題最一般的方式是強化優勢並且弱化弱點，或者像Peter F. Drucker強調的，不要拘泥於弱點，而要集中心力發掘優勢並將之極大化。這都是聚焦於優勢的方式。[7. Peter Drucker, The Effective Executive, Harper Business, 1966, Chapter 4.]不過還有一種方法，那就是並非只想消除弱點或只是不拘泥於弱點，而是將弱點本身變成優勢。筆者認為在政治上後者的方法是必要的。在政治上優勢和弱點的關係是辯證性的，最高度的政治就是將弱點變成強項。
新政府若只聚焦在平均的支持、和其他候選人有極大差距的優勢上，那麼進行專斷式政治的可能性就會提高，很容易就會招致政治上非預期的負面結果。韓國自盧武鉉政府之後，也曾多次組成多黨派政府。2004年4月開放我們黨獲得152席(至2015年3月為止，只維持了一年左右)，大國黨於2008年4月國會選舉勝利之後至2016年為止，執政黨持續占有過半的國會席次。然而這種政治結構，相較於合作性的治理或共治，會產生以下次選舉的勝利為首要目標而重覆極端政爭的現象，使得政治與民心之間的距離愈來愈遠。根據世界價值觀調查(World Values Survey)的調查結果，對韓國國會的不信任度達74%，[8. World Values Survey Association, “World Values Survey Wave 6 2010-2014 OFFICIAL AGGREGATE v.20150418”(http://www.worldvaluessurvey.org /WVSDocumentationWV6.jsp).]比調查平均值的57%高出很多。另外若在政治上想要壓制反對者的態度占上風，各個勢力內部的政治性彈性就會降低，也就難以完全反映輿論，這會弱化統治能力。因此，最近也出現了各任政府都在後半期呈現支持率急速下滑的情況。
相反地，現在雖然看起來是朝小野大、41%的得票率等呈現出政治上的脆弱之處，但也可以成為展現新政治的契機。首先不僅形成多黨體制的席次分配，燭火抗爭的結果也暫時使守舊勢力的影響力大幅弱化，擴大了政治合作的空間。同時，對於支持勢力，也比較容易說服他們進行政治合作和妥協的必要性。如果支持率是更高的話，那麼在支持勢力高漲的期待和政治現實之間，可能就難以發揮主導性了。如此看來，現在韓國政治上罕見地創造了可以共治的政治環境，新政府的成敗有相當部分將視如何有效活用這個政治環境而定。
3. 新政府面臨的難題
當然，要將弱點轉化成優勢也有幾個難題。
第一，對於快速變化的渴望與共治的必要，兩者很容易互相衝突。若加快具體的清算，政治的糾葛就會擴大，若強調共治，改革工作就容易變成虎頭蛇尾。儘管將現在的局面定調為燭火革命，但此時的革命與傳統意義的革命並不相同，對於這一點必須要有共識。因為雖然必須追求社會本質上的轉型，但現在掌握國家權力後，推動由上而下激進式社會改造的方式，是很難成功的，應該要以漸進且長期的方式完成「革命」性的體制轉型。但是若不能展望體制轉型，並且安於既得利益結構內的妥協，將無法維持推動改革工作的動力，新政府也很難成功。
此時重要的是，要從諸多議題中區別出可以和核心課題妥協的議題，並且獲得國民對此的支持。在共治上，協商和交換是不可避免的，以符合時代變化的方式來進行，是政府的角色，也是政府的能力。與過去相比，政黨們對於像經濟民主化這類經濟議題的立場，原則上都相當收歛，這是值得肯定的。不過在諸多議題當中，要優先推動哪個議題，必須決定清楚再進行改革。像盧武鉉政府時期推動「四大改革立法」，雖然目標遠大，但推動過程中一直引起混亂，結果以失敗告終。在改革的過程中，不能再重蹈這種覆轍。當時所有的議題都引起朝野對立，反覆產生嚴重的糾葛，這種政治糾葛也一直持續到最近。如前面指出的，在選舉過程中，新政府未能明確提出優先推動的議題，這也使困難更加嚴峻。
第二，韓國的政治制度非常不利於共治。從所謂聯合政府在最高水平實現聯合政治或共治的方式來看，很多人會說那是從這次大選以前就開始的聯政，因為任何政黨都無法單獨完成立法。若可以組成聯合政府，就可以通過國會內協商來解決上述的諸多問題，但是現實上聯政的基礎是非常薄弱的。若採用比例選舉或決選投票制，在選舉後會需要包括聯政在內的各種聯合政治，並且能有效運作。相反地，若採取單純多數制，勝利者決定時，選舉之後聯合或聯政的必要性變低，實現可能性也降低，這是因為即使比過半數低很多的得票率還是可以獨占權力。這將使反對黨容易挑戰掌權勢力的政治正當性，同時增加治理的困難，並且招致大幅降低政治效率的結果。
考慮到這樣的問題，文在寅候選人與共同民主黨雖然在大選過程中發起「統合政府促進委員會」，但此時的統合政府是「不以政黨間的聯合為前提」，此與以政黨間政策協約及政府運作方式的協議為基礎而組成的聯政，兩者的特性是完全不同的。統合政府計畫大範圍地起用人才，這對於國會內或與國會的共治並不能起多大的正面效果。在這種情況之下，想要採取以在野黨人士入閣作為強化統合政府名分的方式，很可能會造成被認為是搶人而引起在野黨的反彈等負面效果，因此並未認真推動這個構想。
若想要推動共治和國民統合，必須要描繪出更大的願景。提出韓國社會必須解決的緊急課題，為了解決這些課題需要合作，因此有需要讓步的就必須大膽地做出讓步的決定。與其在內閣組成上互相分一杯羹，應該首先推動的工作是創造出對政策更大範圍的協議。在制度的基礎脆弱的情況下，共治的成敗也繫於國民對政策的支持與否上。換言之，與聯政相比，政策協約應該優先。
在推動政策協約的過程上，必須聚焦於以下兩點。首先，若不改革赢家通吃的選舉制度，聯政幾乎是不可能的，而且共治也只會是個口頭禪，因此，應該把選舉制度的改革作為政策協約最重要的目標之一。若由政府來主導，不僅可以獲得國民的支持，在野黨原則上也不會反對。另外，在社會經濟領域方面，不要只是執著於為強化福利及緩和社會不平等政策做後盾的增稅等核心議題，而應該以在其他領域上做出一定讓步的方式來推動政策協約。[9. 2013年德國大聯政時，社會民主黨放棄一直主張的提高所得稅率，轉而以貫徹其他政策(最低工資、容許雙重國籍、年金制度改革等)方向，基民聯(基督教民主聯合)以接受除了增稅之外的德國社民黨多項政策的妥協型態出發。韓國因為情況不同，政策協約的內容也應該不同，但是更重要的是，需要可以結合對大變化的要求和共治要求的大膽政治構想。]
最後的困難點是，新政府是在分斷體制的敵對性相互依存機制被強化的情況之下上台。北韓具備可以打擊美國的核彈能力，並且祭出打算出面與美國談判的戰略，韓國政府的協商力將會受到極大的限制。守舊勢力現在正虎視耽耽地想要藉韓半島的軍事緊張加強對現政府的攻勢，並恢復其政治影響力。情況確實很艱困，但更大的問題是，事實上已很難再像大選時一樣，以回避這個問題的方式來因應，延後解決問題，只會讓問題更加棘手。關於此，新政府需要更大膽的意志和構想。
4. 新政府150日評價
文在寅政府若只看支持率，至今為止大體上還算順利，但改革工作就很難說是順利進行了。清算李明博政府和朴槿惠時期進行的國情院和國軍機務司令部等情報機構操控輿論及介入選舉等積弊的工作，都受到輿論高度的支持。重要的是，經歷過燭火抗爭的韓國國民都不想要歷史重演，這也支撐著高支持率，不過政治情況還是不樂觀。
從國內來看，希望得到國會的協助卻沒能獲得重大的成果。因此，政府和司法機關的高階人事必須經過國會的聽證會，遭遇到相當的困難，結果在國務會議的組成上，也是歷任政府中耗時最久的。而秋季定期國會上，不論是利害關係衝突會更直接的改革立法的推動，或是2018年預算案的審議，困難都將比這個更大。會有這樣的結果，雖然最大的問題是在野黨為反對而反對的不合作，但政府和執政黨對於共治沒有明確的意志和方針，也是重要的原因之一。
直到最近，新政府最大的問題還是在於沒能和在彈劾時同步調的勢力們進行合作，只是利用高支持率作為武器壓迫在野黨，致力於突破政局，而沒有將弱點轉化成優勢的創意。若沒有創造出實質的成果而只是重覆政爭，支持率自然就會下滑。在民主社會無法持續維持7-80%那麼高的支持率。9月最後一星期的支持率仍然維持在60%中半的高水平，但若和8月比較，幾乎下滑了20%。即將正式展開立法工作的定期國會馬上就要開議，政府執政黨已經開始強調和在野黨的共治。但是否備妥和在野黨概括性的合作方案，仍然還不明確。不僅如此，愈是接近預定於明年六月舉行的地方選舉，共治就更加困難。
再加上韓半島的軍事對立日益激烈，這也加重新政府改革工作的困難。在北韓和美國間的政治軍事對立局勢高漲當中，文在寅政府也處於必須一面維持韓美同盟，同時又要維持韓半島和平的艱困狀況。再加上隨著部署薩德引起的韓中糾葛持續，除了經濟的損失之外，安保層次上的負擔也在加重。這些全都是在韓半島對話中斷的狀態下，容忍北韓增強核彈能力，甚至利用這種狀況作為維持政治的既得權力所招致的後果。[10. 關於此請參考李南周，〈站在十字路口上：朝鮮半島與東亞和平〉， 《二十一世紀》 2017年8月號(總第一六二期)。]薩德的部署在軍事上對經濟力和人口集中的首都圈的防禦是完全沒有意義的，對其他地區的防禦也只有非常有限的效果，但來自北韓的軍事威脅還被拿來當作部署薩德正當化的理由。然而這種因應絕不能改變北韓的行為，反而使問題更加惡化。因此，若無法找到掙脫出既有慣性的方法，困難將更加擴大。
從2018年2月下旬開始到3月初將進行每年一度的韓美聯合軍演，在聯合軍演開始之前，必須要能改變情況。因為如果做不到，北韓將更直接地威脅美國，而韓半島的軍事緊張情勢也一定會持續高漲到超乎想像的程度。如此，儘管事態朝向對美國不利的方向發展，美國卻好像已經有什麼對策似的，仍然主張要對北韓進行歷年來最強力的制裁，但事實上美國仍無法改變北韓的行為，只能眼睜睜地看著北韓強化核武能力，無法擺脫一直以來的慣性態度。因此，韓國應該提出可以獲得美國同意的和平解決方案，並且盡全力來說服美國。尤其現在是美國和韓國提出足以使北韓消除對其安全疑慮的方案，同時阻止北韓核彈能力的進展，開啟以和平方式解決韓半島問題之路的時機。關於此，特別是文在寅總統在2017年9月聯合國大會上強調和平的原則之後，正以更積極的態度嘗試將韓半島的情勢扭轉到對話局面上，這樣的努力會產生何種結果，值得關注。
5. 為完成燭火革命的市民角色
雖然新政府的角色很重要，但韓國社會面臨的諸多問題很難只靠新政府或政治圈的力量來解決。在此有幾個原因。
政治圈對於牽涉自身利益的問題，經常會採取消極的態度，選舉法就是代表性的例子。議會對於可以強化自身利益的修憲討論很積極，但卻回避選舉法的討論。如前面所指出的，韓國政治最大的問題就是讓共治難於實現的選舉制度。不僅無法完全代表民意，一旦選舉結果出爐，由於執政黨想要獨占權力，其他在野黨期待政府的失敗，因此政爭是無可避免的。不管再怎麼重要的改革課題，贊成和反對勢均力敵時，也是很難積極去實行的。南北關係就是代表性的例子。北韓一再進行核武與飛彈實驗，守舊勢力不斷將北韓問題政治化，這樣產生的惡性互動，造成很難將南北關係扭轉到積極方向的情勢。若持續無法找到可以發展性地解決南北關係的出路，其他改革課題也都將難以推動。
要解決這些問題，需要市民作為主體站出來，形成社會共識，使政治圈接受市民的要求。為此，重要的是市民的主體意識。韓國所面臨的問題是超乎對新政府的支持或反對的，市民們若被侷限在對新政府的一般性的或無條件支持或反對的政治工學裡，不僅對新政府的成功毫無助益，也會離時代轉型之路愈來愈遠。尤其是有關南北關係的議題，對於無法擺脫分斷體制的慣性，做出遠離時代轉型要求舉動的政府，更需要給予鞭策。以應該要幫助政府為由，對於這種鞭策採消極態度或甚至加以批評的行為，反而會讓政府走向失敗之路。與此同時，必須努力讓市民主權可以紮下根基。每到選舉時市民就容易淪為旁觀者，原因就在於生活現場沒有完善的組織。因此，為了讓燭火革命的能量在基層也能以各種方式集中並且發揮作用，需要有更多的努力。
新政府說要繼承燭火革命精神的約定也不要僅止於口號，應該要提出讓市民的聲音可以反映到國政上的具體又可實現的方案。尤其在推動與市民社會的共治上，應該要儘量避免像過去那樣新成立各種沒有實權的委員會，以此作為讓市民社會參與的方法，或者舉辦一些讓人懷疑實質效果的形象工程活動。而應該規劃出需要市民參與的領域，在這些領域上，讓市民社會得以參與決定政策的過程。現在對於新古里核能發電廠第5、6號機是繼續興建還是中斷的公論化委員會，正在進行聽取市民的意見並反映到政策決定上的工作。將來在決定通信費用和青年相關政策等，也可以引進這樣的方式。換言之，共治並不只是在政治圈內進行而已，如果僅止於政治圈內，將會大大掣肘強化改革的動力。即，市民社會應該成為共治的主體，唯有如此，政治圈內的共治也才不會變成政爭，並且可以獲得預期的成果。市民們在選舉結束後就喪失主權者地位這種事不能再重覆發生，這是為完成燭火革命的大前提。
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