논단

북한 예외주의 대 현실주의

미국의 한반도 정책

이혜정 李惠正

중앙대 정치국제학과 교수. 저서 『냉전 이후 미국 패권』 등이 있음

heajeonglee@gmail.com

“북한의 최근 미사일 발사와 핵실험이 증명하듯, 협상 없는 압박은 실패의 처방전이다.”¹

“북한을 평화적으로 비핵화하는 마지막 남은 희망은 무장해제하고 개혁하든지 아니면 망하는 길밖에 없다는 점을 북한이 깨닫도록 하는 것이다.”²

“북한과의 외교적 관여를 통해 우리가 시도하고 있는 것은 우리의 정책궤도를 바꿈으로써 그들의 정책궤도를 바꿀 수 있는지 확인하는 것이다.”³

“현재와 다른 미래를 약속하면서 북한에 일방적인 핵능력 포기를 요구하는 미국의 입장은 국제교섭의 현실보다는 액션영화에 더 어울리는, 힘에 대한 일종의 미국적 환상이다.”⁴

“우리에게 전쟁과 평화는 선택의 문제가 아니다.”⁵

허리케인 트럼프

미국은 한반도 평화(와 전쟁)의 핵심축이다. 냉전 이후 미국의 한반도 정책은 한미동맹과 북핵문제에 집중되었다. 전자의 역사적 추세는 곡절이 없지는 않았지만 적어도 트럼프 정부가 등장하기 전까지는 일관되게, 한미동맹에서 한국의 역할과 책임을 늘리고 동맹의 범위는 지역적·세계적으로 그리고 그 영역은 군사안보에서 경제와 가치로 확장하는 동맹 재조정이었다. 이에 비해서 북핵 정책은 북한의 선비핵화에 따르는 경제적·외교적 보상이라는 협상의 기조가 마련되기는 했지만, 항상 혼란스러웠다. 핵 폐기와 북한체제 보장 사이의 길항관계, 군사적-비군사적 해법 및 압박과 협상의 조율, 비핵화와 보상의 선후 등과 관련된 딜레마 때문이다.

클린턴 정부는 공식적으로는 제네바 합의와 페리 프로세스를 통해 대북협상을 이어갔지만, 의회와 조야에서는 실패국가 북한의 조기붕괴론이 만연했다. 부시 정부는 9·11 테러와 소위 ‘2차 북핵 위기’를 배경으로 북한을 ‘악의 축’으로 규정하고 예방전쟁과 선제 핵공격 독트린을 천명하더니 말기에는 대북 경제지원을 넘어 한반도 평화체제는 물론 동북아 다자안보체제까지 논의하는 6자회담의 틀에서 북핵문제를 다루었다. 오바마 정부는 상대적으로 안정적인 ‘전략적 인내’ 정책을 시행했다. 이라크전쟁의 혼란을 수습하고 글로벌 금융위기를 극복하는 것이 최우선 과제였고, 남한에서는 보수세력이 집권하고 북한에서는 김정일 사망 등으로 체제가 불안정해지며 남북관계 역시 단절되었기 때문이다.

미국 민주주의와 패권의 문법을 모두 부정하는 트럼프 정부의 등장은, 2016~17년 한국과 미국의 정권교체기에 이루어진 북한의 핵과 미사일 능력 강화 및 남한 내 진보정부의 등장과 맞물려, 한미동맹 그리고 북핵 해법에 급격한 변화를 초래했다. 트럼프는 반(反)난민 반이민의 인종주의적·배외주의적 ‘백인 우선주의’, 미국의 기성 정치질서 전반을 비판하는 권위주의적 민중주의의 ‘트럼프 우선주의’, 그리고 경제적 민족주의의 ‘미국 우선주의’를 내세워 집권했다. 백인 우선주의와 트럼프 우선주의는 ‘민주주의의 모델국가 미국’의 소멸을 의미했다. 그리고 미국 우선주의는 빠리기후협정과 TPP 탈퇴, NAFTA와 한미 FTA 개정, 동맹 분담금 인상 요구 등으로 자유무역과 다자주의, 동맹의 틀을 파괴했다. 이에 따라 안보는 물론 경제와 가치의 차원에서도 한반도를 넘어 지역적·세계적으로 미국과 협력한다는 한미 전략동맹의 기반은 붕괴되고, 안보의 기반도 침식되었다.⁶

대북정책의 변화는 더욱 극적이었다. 트럼프 정부는 출범 직후에는 북한을 완전히 파괴할 수도 있다는 ‘화염과 분노’의 군사적 위협을 포함하는 최대의 압박정책을 시행하더니, 2018년 들어서는 문재인정부의 중재를 받아들여 북미 정상회담을 추진했다. 트럼프를 경멸하는 한편 불량국가 북한과의 협상은 무의미하며 군사적·경제적·외교적 압박을 통해서만 북한의 비핵화를 달성할 수 있다고 믿는 워싱턴 조야의 대다수 한반도 전문가들과 패권 엘리트들에게는 ‘충격과 공포’였다.⁷

트럼프는 지난해 6월 싱가포르 북미 정상회담에서 새로운 북미관계, 한반도 평화체제와 비핵화 및 미군 유해송환에 합의하는 톱다운 방식의 최대의 관여로 급선회했다. 기자회견에서 트럼프가 한미연합군사훈련을 비용이 많이 드는 ‘워게임’으로 규정하고 중단을 선언한 데 이어 북한이 핵무기 및 대륙간탄도미사일(ICBM) 실험을 중단하며 ‘쌍중단’이 시작되기도 했다. 이후 북한은 싱가포르 공동선언에 나온 조항 순서대로 새로운 북미관계와 한반도 평화체제의 수립을 통한 비핵화를 기대하며, 2018년 9월 평양선언에서 “미국이 6·12 북미공동성명의 정신에 따라 상응조치를 취하면 영변 핵시설의 영구적 폐기와 같은 추가적인 조치를 계속 취해나갈 용의”가 있음을 밝혔다.

2019년 2월의 하노이 북미 정상회담을 앞두고 트럼프 정부의 대북특별대표 비건(S. Biegun)은 1월 말 스탠포드대학 연설에서 ‘동시병행’ 협상전략을 밝히고, 비핵화 의지가 없는 북한과의 협상이 무슨 소용이냐는 질문에 대해서는 북핵의 엄중한 위험성을 고려할 때 미국의 정책 변화를 시도해보는 것은 대단히 급박한 외교적 과제라고 답했다. 북한의 ‘영변 플러스알파’에 대한 보상으로 종전선언과 연락사무소 설치, 남북경협의 허용이나 제재의 부분적 해제 등에 대한 합의가 이루어졌다는 보도가 나오기도 했다. 하지만 트럼프의 개인 스캔들 관련 청문회가 열리는 와중에 개최된 하노이 정상회담은 트럼프의 빅딜 요구와 북한의 제재 해제 요구가 맞서면서 ‘노딜’로 끝났다. 한반도 평화체제만이 북한의 완전한 비핵화의 길이라고 믿는 적극적 관여론자들이나, 단계적 협상만이 북핵의 위협을 관리할 수 있다고 평가하는 소극적 관여론자들은 하노이의 실패는 미국이 환상에 빠져 있기 때문이라고 비판했다.

비건은 3월 11일 카네기재단 대담에서 ‘동시병행’ 전략의 근본적 토대는 비핵화 트랙이라고 해명했다.⁸ 엄밀히 따지자면, 비건이 1월 스탠포드대학 연설에서 밝힌 협상의 기조는 사실 전통적인 북한에 대한 선비핵화 요구와 싱가포르 공동성명 합의사항의 (북한이 기대하는 순차적이 아닌) ‘동시병행’ 전략이 혼재된 것이었다.(“우리는 북한 협상상대에게, 북한이 최종적이고 완전하게 검증된 비핵화(FFVD)에 대한 공약을 이행하는 것을 전제로, 북한의 밝은 미래와 한반도 평화의 새로운 기회들을 작년 여름 싱가포르에서 양국 정상이 합의한 모든 공약들과 함께 동시에 그리고 병행적으로 추진할 준비가 되어 있다고 전달했다.”)

북한 김정은 위원장은 4월 12일의 시정연설을 통해서 미국이 협상의 셈법을 바꾸지 않으면 북한으로서는 불가피하게 새로운 길을 고려하지 않을 수 없다고 압박했다. 6월 말 일본에서 열린 G20 정상회의 직후 한미 정상회담을 위해 방한하는 트럼프가 SNS로 김정은을 판문점으로 초대하면서 6월 30일 남북미 3국 정상이 전격적으로 회동했다. 50여분간 이어진 양자 회담에서 트럼프와 김정은은 이삼주 이내로 북미 실무협상을 개최하기로 합의했다. 하지만 북한은 8월로 예정된 한미연합군사훈련을 비판하며 7월 하순 단거리 미사일 실험과 방사포 사격을 감행했고, 트럼프는 단거리 미사일 발사 실험이 ‘쌍중단’ 위반이 아니라며 협상의 동력을 유지했다. 북미 실무협상은 8월 초 현재 재개되지 않고 있다.

‘허리케인 트럼프’는 트럼프에 의한 기존 질서의 파괴 혹은 교란에 대한 비유이다. 정상회담과 쌍중단으로 트럼프는 전통적인 대북 압박정책의 틀을 깼지만, 선비핵화 강요의 연장인 북한에 대한 FFVD 요구와 제재유지 방침을 통해서 싱가포르 정상회담의 새로운 틀을 제한적으로만 수용하고 있다. 북한과 트럼프에 대한 워싱턴 주류의 불신은 여전히 완고하다. 싱가포르 공동선언은 북한의 기존 비핵화 공약에 한참 못 미치는 지극히 추상적인 선언에 불과하고, 비핵화의 정의와 로드맵에 대한 합의에 실패한 것은 북한이 진정으로 핵을 포기할 의사가 없기 때문이며, ‘리얼리티 쇼’로 일관된 트럼프식 정상외교로는 앞으로도 비핵화의 실제적 진전을 기대하기 힘들다는 것이다. 하지만 워싱턴 주류도 북핵문제에 대한 군사적 옵션의 한계와 외교적 타협의 불가피함은 인정한다. 1990년대 초반 한두개의 핵무기를 제조할 수 있는 플루토늄을 보유한 것으로 의심받던 북한은 현재 미국을 타격할 수 있는 ICBM을 개발했고 최소 스무개 이상의 핵무기를 보유한 것으로 추정된다.⁹ 북한의 핵능력이 관여와 타협을 강요하는 것이다. 아래에서는 미국의 한반도 정책을 강압(coercion)과 관여(engagement)로 구분하여 검토하고, 정책담론의 무게중심이 일정하게 관여로 이동하고 있는 추이를 확인한다.

북한 예외주의: 불량국가 에 대한 강압

미국의 한반도 정책을 크게 강압과 관여로 나누는 것은 물론 이념형(ideal type)의 차원에서다. 현실에서는 강압의 경우에도 북한과 외교적 소통 채널을 완전히 차단하는 경우는 드물고, 관여의 경우에도 북한에 대한 봉쇄와 억지, 방어 등 군사적 대비를 병행한다. 하지만 강압-관여의 스펙트럼에서 각각의 정책담론은 북한의 위협과 능력, 한미동맹의 역할, 미국의 이익과 능력 등에 대한 상이한 평가에 기초해 각각 다른 정책상의 우선순위를 제안한다.

강압론은 흔히 봉쇄와 억지 등의 군사적 수단과 제재 같은 경제적 수단, 동맹을 동원하는 외교적 압박을 포함하는 포괄적 압박으로 북핵문제를 해결할 것을 제안한다.¹⁰ 정책담론으로서 강압과 관여를 나누는 중요한 기준은 북한과의 협상을 유효한 정책수단으로 보는지 여부다. 강압의 시각에서 북한은 예외적으로 사악해서 그 어떤 협상도 소용없는 적성·독재·불량국가이다. 강압론은 예방전쟁론, 체제전환론, 지역동맹론으로 나눠볼 수 있다.

강압의 극단에 있는 것이 북한에는 핵억지도 작동하지 않는다는 예방전쟁론이다. 현재 미국에서 예방전쟁론의 대표적 주창자는 트럼프 정부의 국가안보보좌관을 역임한 맥매스터(H. R. McMaster)이다. 클린턴 정부 이래 역대 미국정부들은 북핵문제의 군사적 해법을 모색해왔지만, 결론은 항상 예방전쟁으로 북한의 핵과 미사일 전체를 제거할 수 있을지 확신할 수 없고 북한이 핵무기로 대응할 경우 그 피해가 너무 크다는 것이었다. 오바마 정부의 국가안보보좌관을 역임한 라이스(S. Rice)는 2017년 8월 10일자 칼럼에서 트럼프와 맥매스터가 주도하던 ‘화염과 분노’의 위협에 반대했다. 이유는 두가지였다. 첫째, 예방전쟁의 피해이다. 오바마 정부가 검토해본 바에 따르면, 북한을 상대로 선제공격을 강행한다면 휴전선에서 약 50킬로미터 안에 있는 2천6백만 한국인과 20만명에 이르는 주한 미국인과 미군, 그리고 4만명의 주일미군이 인명피해를 입을 위험이 있고, 미국 본토가 공격받을 위험성과 중국이 개입할 가능성도 있으며, 세계경제를 파국으로 몰아넣을 수도 있다. 둘째, 김정은의 합리성이다. 김정은이 핵무력을 정권 생존에 본질적인 것으로 간주하기 때문에 이를 포기할 가능성은 대단히 희박해서 결국 그 사용을 억제해야 하는데, 그가 “사악하고 성급하지만 비합리적이지는 않아서” 북한에 대해서도 전통적인 억지가 작동한다는 것이다.¹¹

맥매스터는 8월 13일 시사토크쇼에 출연해서 이복형을 독극물로 살해할 정도로 잔인한 김정은정권에는 전통적인 억지가 작동하지 않으며 북핵문제 해결의 군사적 옵션도 있다고 주장했다.¹² 소련과 비교하면 소련의 핵은 합법인데 북한의 핵은 불법이고 소련은 미국과 대등한 군사적 경쟁자로 전략적 안정을 추구했지만 북한은 미국의 군사력에 취약하며 불안정을 초래하고 있다는 점을 들어서, 북한에 대한 전략폭격 등의 군사훈련과 시위는 필요하다는 주장이 포괄적 강압론의 시각에서 제기되기도 한다.¹³ 북한에 일방적 핵포기를 강요하는 ‘리비아 모델’의 강력한 주창자인 볼턴(J. Bolton)도 트럼프 정부의 국가안보보좌관이 되기 직전에 예방전쟁의 국제법적 정당성을 주장한 바 있다.¹⁴

체제전환론은 냉전시대 반공주의 이념투쟁의 연장선에 있다. 북한정권을 단순히 정상적이지 않다는 정도가 아니라 혐오스럽다고 평가하는 시각에서 보면¹⁵ 한국의 진보정부는 대북체제 전환과 한미공조의 장애물이며,¹⁶ 트럼프의 대북 관여가 하노이 정상회담의 ‘노딜’처럼 진전을 보지 못하는 것은 당연하다. 북한은 “선의를 선의로 갚는 것을 허용하지 않는 체제”이기 때문이다.¹⁷

체제전환론의 최대 무기는 경제제재이다. 이성윤 터프츠대 교수는 오바마 정부 이래 워싱턴 조야에서 대북 경제제재와 인권/이념 공세를 주창해온 대표적 인물이다. 그에 따르면, 북한은 1960년대 이래 도발로 위기를 조성해 협상의 장을 마련한 뒤 위장 평화공약을 내놓고는 양보를 얻어내는 사악한 패턴을 반복해왔다. 따라서 오바마 정부의 ‘전략적 인내’는 올바른 대응이었고, 좀더 적극적으로는 북한에 대한 제재와 동시에 핵무기 개발로 전용되는 원조를 병행해온 오류를 시정해, 전면적인 경제제재를 실시하면서 북한 주민들에게 북한체제의 실상을 알리는 비판적인 정보를 적극적으로 제공해야 했다는 것이다.¹⁸

이성윤은 북한체제에 대단히 비판적이지만, 박근혜정부의 실정과 그를 탄핵한 한국 민주주의에 대해서는 침묵했다. 오히려 그는 탄핵 이후 들어설 한국의 진보정부가 대북제재를 완화할 것을 우려하며 예방적 조치를 취해야 한다고 곧 취임할 트럼프 정부에 제안했다.¹⁹ 트럼프 정부 출범 이후 이성윤은 다른 강압론자들과 함께 포괄적인 대북제제-체제전환 방안을 제안했다. 핵심 주장은 “북한을 평화적으로 비핵화하는 마지막 남은 희망은 무장해제하고 개혁하든지 아니면 망하는 길밖에 없다는 점을 북한이 깨닫도록 하는 것”으로, 이를 위해서는 “정치적 전복”과 “재정적 고립”이 필요하다는 것이었다. 후자의 모델은 재무부가 방코델타아시아를 제재하여 북한의 돈줄을 죄었던 성과와, 2016년 의회가 입법화한 미국의 독자적인 2차 보이콧을 포함하는 포괄적인 대북제제 법안이었다. 이들 모델에 기초해 이성윤은 북한이 완전하고 검증 가능한 비핵화를 실시할 때까지 북한의 모든 해외 달러 자산을 동결할 것을 제안했다. “정치적 전복” 방안은 고위층의 탈북을 도모하는 것을 넘어서 북한의 엘리트들에게 체제전환에 동조하면 통일민주한국에서의 미래를 보장하고 이를 거부할 경우에는 처단을 경고하는, 북한 입장에서는 노골적인 ‘대북 적대시 정책’이었다.²⁰ 그러나 미국체제의 확산을 추진하지 않는다고 선언한 트럼프 정부는 북한에 대한 기존의 경제제재를 유지하고는 있지만 체제 전환에 필요한 “정치적 전복”과 “재정적 고립” 전략은 시행하지 않고 있다.

북한에 대한 군사적 옵션의 위험성을 엄중하게 평가하고, 이념적 열정으로 북한체제의 전환 혹은 전복을 도모하기보다 미일동맹을 근간으로 하는 미국의 지역 전략 차원에서 한미동맹을 관리하고자 하는 전략적 시각으로 이동하면 지역동맹론에 이르게 된다. 한미일 삼각동맹 연구로 박사학위를 취득하고 대북 강압정책을 제안했으며 실제 부시 정부에서 대한 정책에 관여했고,²¹ 트럼프 정부에서 ‘코피(bloody nose) 전략’에 반대해 주한대사 임명이 철회된 빅터 차(Victor Cha)가 대표적인 지역동맹론자이다.²²

지역동맹론의 숙원은 아시아 지역에서 북한의 위협이나 중국의 부상에 대응하기 위해 미국의 쌍무적 동맹과 파트너들을 ‘연방적 방식’로 묶어내는 것으로, 일본 한국 호주 인도 등이 그 대상이다.²³ 특히 북한의 위협을 명분으로 한미일 동맹을 NATO처럼 결속하는 것이 주요한 목표였다. 2016년 9월에 발표된 미국외교협회(CFR)의 대북정책 보고서는 11월 대선에서 출범할 신정부를 대상으로 작성된 것으로, 한미일 삼국 중 한 나라를 북한이 공격할 경우 삼국 전체에 대한 공격으로 간주한다는 선언과 그에 맞게 한미일 동맹의 제도화를 추진할 것을 제안했다.²⁴

2018년 싱가포르 정상회담을 앞두고 빅터 차는 북한에 대한 “올바른 강압법”의 원칙을 지역전략에 맞춰 한반도 정책을 추진하는 것으로 규정하고, 구체적 방안으로는 대북제재의 강화, 대량살상무기 확산을 방지하는 국제연대의 수립 등과 함께 한미일 동맹을 NATO처럼 강화할 것을 제시했다.²⁵ 체제전환론자들이 트럼프의 대북 관여, 특히 싱가포르 정상회담에 대해서 전면적인 비판을 가하는 것과 달리, 지역동맹론자 빅터 차는 판문점 남북미 정상회동처럼 즉흥적인 트럼프의 대북 관여 방식은 비판하지만 트럼프 정부가 ‘코피 전략’ 등 군사적 옵션을 포기한 점은 긍정적으로 평가한다.²⁶ 빅터 차의 ‘악몽’은 동맹의 이완이고, 미국의 대북 군사공격은 한미동맹의 근간을 흔들 수도 있기 때문이다. 하노이 회담의 ‘노딜’ 이후에도 그는 북미 핵협상의 교착보다 한반도 평화로 인한 한미동맹의 이완을 우려했다. 전쟁 위협에서 벗어나고자 하는 한국정부의 평화체제 구축 노력을 반대할 수는 없지만, 종전선언/평화선언 등 평화프로세스가 시작되면 동맹을 미국에 대한 부담으로 여겨온 트럼프가 일방적으로 주한미군을 철수할 수도 있다는 것이, 그의 “서울에 관한 전략적 고뇌”(Seoul/Soul Searching)였다. 평화가 미국의 힘을 제한할 것이라는 전망에 직면한 그의 선택은 단연코 동맹이었다. 향후 대북협상은 동맹자산을 보존하는 원칙에서 이루어져야 하고 평화협정은 주한미군에 대한 그 어떤 제한도 가해서는 안 되며 의회는 트럼프의 일방적인 결정에 대한 예방조치로 주한미군의 유지를 법적으로 규정해야 한다는 것이다.²⁷

현실주의: 핵국가 북한에 대한 관여

강압이 예외적으로 사악하고 취약한 북한과 예외적으로 선하고 강력한 미국이라는 북한-미국 예외주의의 산물이라면, 관여는 북한과 미국을 상황과 능력에 따라 국익을 추구하는 합리적 국가로 보는 현실주의에 기반을 두고 있다. 현실주의는 국제정치학계의 주류 패러다임이지만, 워싱턴의 외교안보 정책전문가집단에서는 소수에 불과하다. 냉전 이후 워싱턴 조야는 전지구적 동맹체제와 군사력 투사를 공통분모로 하는 신보수주의 군사주의와 자유주의 패권이론에 입각해서, 미국 패권의 지구적 확산을 정당화해왔기 때문이다.

안보 딜레마는 현실주의의 기본 공리이다. 관여는 북한이 미국에 대해 느끼는 안보불안을 인정하고, 또한 북한의 핵능력과 미국의 강압 능력의 한계도 인정한다. 관여의 시각에서 보면, 핵억지와 협상의 일반적 경험이 북한에 적용되지 말라는 법도 없고, 미국의 이라크와 리비아 침공, 이란 핵합의 파기 등을 고려하면 협상의 진정성을 행동으로 증명해야 하는 것은 북한이 아니라 오히려 미국이다. 관여론은 협상론, 평화체제론, 주한미군 철군론으로 나눌 수 있다.

협상론은 북핵문제의 관리에 초점을 둔다. 기원 혹은 배경으로 보면 협상론은 두가지이다. 하나는 1990년대 이래 북한과 협상해온 경험에 입각한 전통적 협상론이고, 다른 하나는 최근 북한의 핵능력 증강 이후 제기되는 현실적 협상론이다. 북핵문제에 대한 인식의 틀로 보면, 전통적 협상론은 북한의 특수한 상황에 대한 이해에 기반하고 있고, 현실적 협상론은 현실주의의 안보 딜레마나 핵군축, 협상의 일반론에 의존한다.

전통적 협상론의 대표는 페리(W. Perry)다. 그는 클린턴 정부 1기에는 국방장관으로 북한에 대한 군사적 옵션을 검토했고, 2기에는 대북조정관으로서 포괄적 대북 관여정책인 ‘페리 프로세스’의 외교적 노력을 이끌었다. 페리는 북한의 비핵화 의지에 대해서 회의적이다. 북한정권의 생존에 핵무기가 필수적이기 때문에 협상을 통해서 완전한 비핵화를 이끌어내기는 대단히 어렵다는 것이다. 북한이 단지 핵개발 권리를 협상의 대상으로 했던 1990년대에도 협상이 결국 실패한 점을 고려하면, 이미 개발한 핵무기를 포기하게 만드는 협상은 더욱 어려울 수밖에 없다. 하지만 군사적 해법은 없고 한국이나 일본의 핵무장을 허용할 수도 없다. 부시 정부나 오바마 정부가 협상을 포기한 결과는 북의 핵능력 증강이었다. 북한이 사악하긴 하지만 순교(martyrdom)를 원하지는 않는 합리적 행위자이기 때문에, 협상으로 북핵문제를 관리할 수 있다는 것이 그의 협상(불가피)론이다. 김영삼정부와 미국 공화당 의회가 클린턴 정부의 대북 관여에 부정적이었던 것과 비교하면, 현재 문재인정부가 남북·북미 관계 진전에 적극적이고 트럼프가 공화당을 장악하고 있는 점은 긍정적인 요소이다.²⁸

현실적 협상론의 주체는 크게 두 부류이다. 하나는 북핵문제에 대한 일반론을 제공하는 국제정치나 핵 전문가들이고, 다른 하나는 강압론에서 ‘전향’한 정책 전문가들이다. 북핵문제가 미국의 국가 안보문제가 되면서, 한반도나 아시아 지역 전문가가 지배하던 북핵정책 담론의 장에 국제안보 전문가들이 대거 참여하게 되고, 북한이나 트럼프에 대한 비판을 넘어 실제적 대안에 대한 요구가 높아진 결과이다.

북핵담론에서 현실주의의 부상을 상징하는 사건은 『포린 어페어스』(Foreign Affairs) 2018년 5·6월호가 ‘올바른’ 대북 강압을 제안하는 빅터 차의 공저 논문을, 오인에 의한 한반도 핵전쟁의 위험을 경고하는 현실주의 국제정치학자인 저비스(R. Jervis)의 공저 논문과 나란히 실은 것이다. 저비스는 빅터 차가 주장하는 북한 예외주의와 강압의 효과에 대해서 다음과 같이 비판한다. 북한에게 핵무기의 가장 중요한 용도는 정권 생존이고 ‘적화통일’이나 한미동맹 이완은 부차적인 것이다. 경제제재는 국제협조가 필요하고 효과를 보려면 시간이 걸리는데, 그사이 북한의 핵능력은 지속적으로 증가한다. 미국이 북한에 완전한 비핵화를 ‘강요할’ 능력이 있는지 의문이다. 또한 북한에 대한 미국의 군사적 위협이나 경제제재는, 미국의 의도대로 북한을 협상으로 이끄는 것이 아니라, 적대적 신호로 해석되어 북한의 군사적 대응을 부를 위험이 있다. 협상은 적어도 북미가 서로의 오해를 줄여나갈 기회를 제공한다.²⁹

국제안보와 핵의 일반론에서 보면 북핵문제의 근원은 안보 딜레마이고, 북한의 비핵화와 한미동맹의 지속 그리고 평화는 동시에 이루어질 수 없는 트릴레마다. 북핵문제의 해결은 핵군축 협상의 모델을 따를 수밖에 없다. 미국의 전문가들이 이를 부정하고 지속적으로 북한에 완전한 비핵화를 요구하는 것은 그간의 실패를 인정할 수 없기 때문이다. 하노이 회담을 앞두고 북한이 폐쇄를 제안한 영변의 가치를 깎아내리는 것 역시 관성적인 집단사고의 산물이다. 하노이에서 트럼프는 북한으로부터 얻어낼 수 있는 최상의 거래를 걷어차버렸다.³⁰

북한의 핵능력과 군사적 옵션의 한계 등 대안의 부재를 고려할 때 북한과의 협상은 불가피하며 단기적 과제는 완전한 비핵화가 아니라 그 전 단계의 ‘잠정 합의’(interim agreement)라는 데 대해서는 상당수의 워싱턴 주류 전문가들이 동의한다. ‘전향한’ 협상론자의 대표적인 인물은 미국외교협회 회장인 하스(R. Haass)이고, 아마도 가장 흥미로운 인물은 국익연구소의 카지아니스(H. J. Kazianis)일 것이다. 하스는 북한이 핵물질 생산을 중단한다면 제재를 부분적으로 해제하는 것을 중심으로 하는 새로운 협상안을 제안했고, 이 틀은 최근 반확산 전문가 아인혼(R. Einhorn)에 의해서 좀더 구체화되었다. 카지아니스는 강압에서 관여의 현실론과 평화체제 사이로 전향한 사례인데, 그 중요한 이유는 중국의 부상이었다. 미국이 중국과 북한을 모두 봉쇄할 능력이 없기 때문에, 중국 봉쇄에 집중하기 위해서는 북핵문제가 해결되어야 하고 그 해법은 협상을 통해서 북한이 원하는 안전담보를 제공하는 길밖에 없다는 것이다.³¹

평화체제론은 북핵문제의 근본적인 해결을 위해 평화의 조건들을 다루고자 하는데, 1990년대 제네바 합의와 2005년 9·19공동성명을 모델로 한다. 1990년대 북미협상 경험을 지닌, 지금은 ‘38 North’ 웹사이트를 중심으로 활동하는 씨걸(L. V. Sigal)과 위트(J. Wit) 등은 기존 북미협상 실패의 책임이 주로 미국에 있다고 비판하고, 북한의 비핵화 협상 의지를 대단히 높이 평가한다. 이들은 북한이 1970년대 이래 요구해온 정전협정을 대체하는 평화협정이 비핵화 협상 성공의 필수적 조건이라고 강조하고, 워싱턴 주류의 우려와 달리 북한은 한반도 평화체제에서 주한미군과 한미동맹을 인정할 것이라고 전망하며, 싱가포르 정상회담 이후 북한에 대한 상응조치 제공 없이 선비핵화나 빅딜을 요구하는 트럼프 정부에 협상은 철저하게 단계별 주고받기에 의해서만 진전될 수 있다고 경고한다.³²

9·19공동성명은 다자·다차원 협상의 틀이었다. 그 입안자로 알려진 젤리코(P. Zelikow)는 비건의 ‘동시병행’ 협상전략의 틀을 제공하는, 한반도의 항구적 평화를 구축하기 위한 다차원 협상을 제안한다. 젤리코가 제안하는 평화체제론의 대전제는, 북미의 단계적 비핵화 협상은 북미 양자는 물론 한국과 중국, 일본과 러시아 및 유엔까지 포함되는 한반도 이해당사자들이 수용할 만한 평화의 근본 조건을 다루지 못하기 때문에 실패할 수밖에 없다는 것이다. 그가 제안하는 협상의 영역은 비핵화의 초점인 핵과 ICBM을 넘어, 정전협정을 대체하는 평화협정, 재래식 병력감축과 단·중거리 미사일, 북한에 대한 경제제재 해제, 일본인 납치와 북한인권 등을 포괄한다. 이 제안의 특징은 북한의 비핵화 의지를 전제하지 않으며 주한미군과 한미동맹은 한국의 민주적 결정에 맡긴다는 점이다. 비슷한 맥락에서 졸릭(R. B. Zoellick)도 다차원 협상을 제안하는데, 재래식 군비 협상에서 주한미군 감축이 가능하다고 보고, 지역안보 협상에서 단거리미사일 감축을 꼭 다루어야 한다고 강조하며, 한미가 북한에 경제개혁 모델을 제공하고 제재 중에도 식량, 의료 등 인도적 지원은 반드시 이어져야 한다고 주장한다.³³

주한미군 철군론은 관여의 극단으로, 강압의 극단인 예방전쟁의 대척점에 있다. 예방전쟁은 북핵의 위협, 특히 본토에 대한 위협을 사활이 걸린 국익으로 보고 미국의 군사적 능력을 확신하며 동맹의 희생을 감수하고자 한다. 철군론은 능력의 차원에서는 한미가 북한에 대한 전통적 봉쇄와 억지의 능력을 보유했지만 북한의 비핵화를 강압할 능력은 갖추지 못했다고 평가하고, 위협과 이익의 차원에서는 주한미군이 한미 양국의 국익을 오히려 저해하기 때문에 주한미군 철군은 북한이 원하는 평화체제-비핵화의 첩경이라고 주장한다.³⁴

철군론은 냉전의 종언 후 케이토(Cato)연구소의 밴도(D. Bandow)와 카펜터(T. G. Carpenter)가 집중적으로 제기해왔다. 케이토연구소는 자유지상주의에 따라 대내외적으로 작은 정부를 지향하는, 워싱턴에서는 대단히 예외적인 존재이다. 철군론은 남북의 국력 차에 주목해 체제전환론이 강조하는 북한의 적화통일 위협에 동의하지 않으며, 한국의 자주성 침해와 미국의 비용 등을 이유로 지역동맹론은 물론 워싱턴 주류의 전략적 대전제인 주한미군 주둔의 이점도 인정하지 않는다.³⁵ 철군론은 관여의 협상론이나 평화체제론도 전면적으로 동의하지 않는 극단적인 입장이다.

케이토연구소는 그동안 외롭게 워싱턴의 개입 도그마와 그에 따른 ‘끝없는 전쟁’(endless war)에 반대해왔다. 이제 백악관의 트럼프는 물론 야당인 민주당의 진보적인 대선후보들, 그리고 진보와 보수가 연합해서 창립하는 워싱턴의 새로운 싱크탱크인 퀸시연구소(Quincy Institute for Responsible Statecraft), 학계에서는 현실주의자와 자유지상주의자들까지 미국의 패권 전통과 워싱턴의 패권 엘리트들을 격렬하게 비판한다.³⁶ 미국 패권의 기반 자체에 지각변동이 일어나고 있는 것이다. 철군론을 무시할 수 없는 이유이다.

평화(와 혼돈), 새로운 시작

판문점 정상회담의 구호는 ‘평화, 새로운 시작’이었다. 남북 정상은 다시는 과거로 돌아가지 않겠다고 다짐했다. 한반도 비핵화와 평화체제 건설은, 최종건 청와대 평화기획비서관이 올해 7월 애스펀(Aspen)안보포럼에서 강조했듯이, 미국의 예방전쟁도 남북 간 우발적 충돌에 의한 핵전쟁도 감당할 수 없는 한국으로서는 선택의 문제가 아니다. 북한의 비핵화 의지에 대단히 회의적인 수미 테리(Sue Mi Terry)와 힐(C. Hill), 로즈(B. Rhodes)도 그 자리에서 현실적 협상론을 지지했다. 북한의 비핵화 진정성 여부는 더이상 강압과 관여의 기준이 아니다.

하지만 평화로 가는 길은 결코 순탄치 않다. 6월 말 남북미 정상의 역사적인 판문점 회동 이후 북한은 한미연합군사훈련에 대한 반발로 단거리 미사일 도발을 감행했고, 러시아와 중국은 연합훈련을 하며 한국 영공을 침범했으며, 일본은 역사문제로 경제보복을 가하고 있다.³⁷ 트럼프는 북한에 대한 최대의 압박에서 관여로 선회하며 한반도 평화프로세스를 이끌고 있지만, 동시에 중국과 무역 및 환율 전쟁을 시작했고, 한일의 역사와 경제 갈등에 관여하지 않으면서 동맹 분담금의 대폭 증액을 요구하고 있다. 가치와 경제와 안보 모든 면에서 양국의 이익이 조화된 한미동맹은 더이상 존재하지 않으며, 한국의 안보와 경제가 기대왔던 대외환경 전반이 붕괴하고 있다. 평화와 혼돈의 대전환이 시작된 것이다.

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1. Leon V. Sigal, “What Have Twenty-Five Years of Nuclear Diplomacy Achieved?” in Pathways to a Peaceful Korean Peninsula: Denuclearization, Reconciliation and Cooperation, ed. Kyung-ok Do, Jeong-Ho Roh, and Henri Féron, Korea Institute for National Unification 2016, 53면. ↩
2. Joshua Stanton, Sung-Yoon Lee, and Bruce Klingner, “Getting Tough on North Korea: How to Hit Pyongyang Where It Hurts,” Foreign Affairs 2017년 5·6월호 74면. ↩
3. Stephen Biegun, “Remarks on DPRK at Stanford University,” U. S. Department of State 2019.1.31 (www. state. gov). ↩
4. Jeffrey Lewis, “Trump Just Walked Away from the Best North Korea Deal He’ll Ever Get,” NPR 2019.3.1. ↩
5. Choi Jong-kun, “North Korea: Where Do We Go from Here,” Aspen Security Conference 2019.7.20. ↩
6. 탈냉전기 미국 패권의 역사적 변화와 트럼프 등장에 대한 좀더 자세한 설명은 졸저 『냉전 이후 미국 패권』(한울아카데미 2017) 참고. ↩
7. 졸고 「북미 정상회담의 ‘충격과 공포’: 미국 패권과 북핵」, 『성균차이나브리프』 6권 2호 2018, 128~33면. ↩
8. “Keynote with Special Representative Stephen Biegun,” 2019.3.11(carnegie. ru). ↩
9. 「북한 핵·미사일 보유현황 주목… “핵무기 최소 20개 보유… 비밀시설 핵물질 생산”」, VOA 2019.2.28. ↩
10. 대표적으로 Michael J. Green and Matthew Kroenig, “A New Strategy for Deterrence and Rollback with North Korea,” War on the Rocks 2017.10.19. ↩
11. Susan E. Rice, “It’s Not Too Late on North Korea,” The New York Times 2017.8.10. ↩
12. David E. Sanger, “Talk of ‘Preventive War’ Rises in White House Over North Korea,” The New York Times 2017.8.20. ↩
13. Michael J. Green and Matthew Kroenig, 앞의 글. ↩
14. John Bolton, “The Legal Case for Striking North Korea First: Does the Necessity of Self-Defense Leave ‘No Choice of Means, and No Moment of Deliberation’?” The Wall Street Journal 2018.2.28. ↩
15. Gordon G. Chang, Nuclear Showdown: North Korea Takes on the World, New York: Random House 2006. ↩
16. Gordon G. Chang, Losing South Korea, New York: Encounter Books 2019. ↩
17. Gordon G. Chang, “The Hanoi Summit: We Asked Gordon Chang What Happens Next in U.S.-North Korea Relations,” The National Interest 2019.3.12. ↩
18. Sung-Yoon Lee, “The Pyongyang Playbook,” Foreign Affairs 2010.8.26. ↩
19. Sung-Yoon Lee, “How Trump Can Get Tough on North Korea: Making Kim Pay for Belligerence,” Foreign Affairs 2017.1.18. ↩
20. Joshua Stanton, Sung-Yoon Lee, and Bruce Klingner, 앞의 글 74면. ↩
21. Victor Cha, Alignment Despite Antagonism: The United States-Korea-Japan Security Triangle, Stanford University Press 1999; Victor Cha, “Hawk Engagement and Preventive Defense on the Korean Peninsula,” International Security 27(1), 2002, 40~78면. ↩
22. Victor Cha, “Giving North Korea a ‘Bloody Nose’ Carries a Huge Risk to Americans,” The Washington Post 2018.1.30. ↩
23. Michael Green et al., “Asia-Pacific Rebalance 2025. Capabilities, Presence, and Partnerships: An Independent Review of U. S. Defense Strategy in the Asia-Pacific,” CSIS 2016.1. ↩
24. Mike Mullen, Sam Nunn, and Adam Mount, A Sharper Choice on North Korea: Engaging China for a Stable Northeast Asia, New York: Council on Foreign Relations Press 2016. ↩
25. Victor Cha and Katrin Fraser Katz, “The Right Way to Coerce North Korea: Ending the Threat Without Going to War,” Foreign Affairs 2018년 5·6월호 87~102면. ↩
26. Victor Cha, “Trump and Kim Have Just Walked Us Back from the Brink of War,” The New York Times 2018.6.12. ↩
27. Victor Cha, “Seoul Searching,” The National Interest 161, 2019, 10~19면. ↩
28. William Perry, “Why I’m Still Hopeful about Trump’s North Korea Deal: And Why It Also Won’t Be Easy,” Politico Magazine 2018.7.2. ↩
29. Robert Jervis and Mira Rapp-Hooper, “Perception and Misperception on the Korean Peninsula: How Unwanted Wars Begin,” Foreign Affairs 2018년 5·6월호 103~17면. ↩
30. 구갑우 「평창 ‘임시평화체제’의 형성 원인과 전개: 한반도 안보딜레마와 한국의 ‘삼중모순(trilemma)’」, 『한국과 국제정치』 34권 2호 2018, 137~69면; Nicholas D. Anderson, “America’s North Korean Nuclear Trilemma,” The Washington Quarterly 40(4), 2017, 153~64면; Christopher Lawrence, “A Window into Kim’s Nuclear Intentions? A Closer Look at North Korea’s Yongbyon Offer,” War on the Rocks 2019.1.15; Jeffrey Lewis, 앞의 글. ↩
31. Robert Einhorn, “US-DPRK Negotiations: Time to Pivot to an Interim Agreement,” 38 North 2019.8.2; Richard Haass, “Picking up the Pieces After Hanoi,” Project Syndicate 2019.3.15; Harry J. Kazianis, “Denuclearization Is a Fantasy: Why Trump Should Embrace the Truth on North Korea’s Nukes,” The National Interest 2018.10.11; Harry J. Kazianis, “The Trump Administration Must Choose: Contain China or Take on North Korea,” The Hill 2018.8.13. ↩
32. 대표적으로 Leon V. Sigal, “‘All Take, No Give’ Won’t Work with North Korea,” 38 North 2018.8.29. ↩
33. 필립 젤리코 「북한과 어떻게 외교를 할 것인가: 비핵화에만 집중하는 전략은 잘못이다」, 『JPI 정책포럼』 2018-35; Robert B. Zoellick, “How to Negotiate with Kim Jong Un: No More Generalities and Sweet Talk. It’s Time to Hold the North Korean Leader to Specific Promises,” The Wall Street Journal 2019.2.24. ↩
34. Ted Galen Carpenter, “Trump-Kim Jong Un Talks Shouldn’t Focus on Getting North Korea to Give up Its Nukes,” Cato Institute 2019.7.1; Doug Bandow, “Should U. S. Trade Troops in South Korea for Norks’ Nukes?” Cato Institute 2018.5.27. ↩
35. Doug Bandow and Ted Galen Carpenter, eds., The U. S.-South Korean Alliance: Time for a Change, New Brunswick: Transaction Publishers 1992; Ted Galen Carpenter, “Ending South Korea’s Unhealthy Security Dependence,” Korea Journal of Defense Analysis 6(1), 1994, 175~94면. ↩
36. Stephen Kinzer, “In an Astonishing Turn, George Soros and Charles Koch Team up to End US ‘Forever War’ Policy,” The Boston Globe 2019.6.30; Daniel Nexon, “Toward a Neo-Progressive Foreign Policy: The Case for an Internationalist Left,” Foreign Affairs 2018.9.4; Stephen M. Walt, The Hell of Good Intentions: America’s Foreign Policy Elite and the Decline of U. S. Primacy, New York: Farrar, Straus and Giroux 2018; Patrick Porter, “Why America’s Grand Strategy Has Not Changed: Power, Habit, and the U. S. Foreign Policy Establishment,” International Security 42(4), 2018, 9~46면. ↩
37. 서재정 「흔들리는 분단체제, 어디로 가는가: 한반도 7월 위기의 뿌리와 미래」, 창비주간논평 2019.7.31. ↩