논단

미국의 가치외교는 성공할 것인가

바이든 정부의 국가안보전략과 한반도 평화

서재정 徐裁晶

일본 국제기독교대 정치·국제관계학과 교수. 저서 『한미동맹은 영구화하는가』 『한국지성과의 통일대담』(공저) 등이 있음. suh@icu.ac.jp

“미국이 돌아왔다. 외교도 돌아왔다. 동맹도 돌아왔다. 하지만 우리는 뒤돌아보지는 않는다. 우리는 미래를, 미국민을 위해 함께 성취할 수 있는 모든 것들을 기대하며 중단 없이 나아간다.”¹

바이든(J. Biden) 미국 대통령이 선언했다. 미국이 국제무대에 되돌아왔음을, 그리고 외교를 복원하고 동맹을 복구하여 가치를 앞세우는 미래를 추구할 것이라고. 지난 3월 3일 백악관은 바이든 대통령 명의의 「국가안보전략 중간 지침」을 발표하며 바이든 행정부의 세계전략을 공개했다. 같은 날 토니 블링컨(Antony J. Blinken) 미국 국무장관도 ‘미국 국민을 위한 외교정책’이라는 연설에서 “바이든 행정부의 외교정책은 우리의 가치를 반영할 것이다”²라고 천명했다. 바이든 행정부의 외교정책 기조가 ‘미국 국민을 위한 가치외교’가 될 것임을 공언한 것이다.

이러한 선언은 바로 행동으로 이어졌다. 바이든 행정부는 3월 13일 ‘쿼드’(QUAD, 미국과 일본, 인도, 호주의 4자 협의체) 첫 정상회의, 16일에는 미일 외교·국방장관 2+2회의(미일 안전보장협의위원회), 18일에는 한미 외교·국방장관 2+2회의, 18~19일에는 미중 고위급 회담을 열고 외교의 실행에 들어갔다.

이어서 4월 30일 바이든 행정부는 대북정책 검토가 완료됐음을 공식화했다. 젠 사키(Jennifer Psaki) 백악관 대변인이 한반도의 완전한 비핵화라는 목표를 유지하며 이를 위해 “실용적이고 조정된 접근”을 취할 것이라고 밝힌 것이다.³ 그에 앞서 워싱턴포스트도 블링컨 국무장관과 로이드 오스틴(Lloyd Austin) 국방장관, 제이크 설리번(Jake Sullivan) 백악관 국가안보보좌관과 마크 밀리(Mark A. Milley) 합참의장이 바이든 대통령에게 대북정책을 최종 보고했다며 이를 확인했다.⁴ 5월 21일 한미정상회담에서 바이든 대통령과 문재인 대통령은 공통의 대북정책을 공개하고, 성 김(Sung Y. Kim) 동아태차관보 대행을 대북특별대표로 발표하며 인선까지 마무리했다.⁵

과연 바이든 정부의 세계전략은 무엇인가? 블링컨 국무장관이 주창한 ‘가치외교’의 실체는 무엇일까? 바이든 정부의 ‘실용적 대북정책’은 어떻게 전개될 것인가? 바이든 정부의 대중, 대북 전략이 한반도 평화에 미치는 영향은 무엇인가? 특히 바이든 정부가 종전선언과 한반도 평화체제 구축에 어떠한 자세를 보일 것인가? 2021년 현재까지 드러난 바이든 정부의 국가안보전략을 돌아보며 그 방향을 가늠해본다.

현실주의적 국제주의의 복귀

“미 국민들이 정부가 자신들을 위해 일하고 있지 않다고 여긴다는 데 가장 큰 문제가 있다. (…) 국제 안보 문제와 함께 국내의 불평등과 혼란, 노동자와 정부 사이의 단절 문제를 백악관의 테이블에 동시에 올려놔야 한다는 점을 알게 되었다.”⁶

설리번은 작년 말 국가안보보좌관으로 내정된 뒤 첫 인터뷰에서 바이든 정부의 외교안보 좌표를 선명하게 제시했다. 외교안보정책이 국민들의 삶과 유리되어 있는 것이 문제라며 앞으로 국민들이 외교정책의 혜택을 직접 느낄 수 있도록 하겠다는 것이다. 물론 국익을 추구하는 것이 외교정책의 기본이기는 하지만, 바이든 정부의 외교노선도 트럼프의 미국우선주의에서 크게 벗어나지 못할 것임을 보여준다.

그보다는 다자주의를 더 강조해온 블링컨 국무장관도 이를 수용한 것으로 보인다. 그 결과가 그의 외교연설 ‘미국 국민을 위한 외교정책’이었다. 이 연설에서 그는 전염병 대유행 억제, 경제위기 극복, 민주주의 회복, 이민정책, 동맹 복원, 기후변화, 기술 분야에서 리더십 확보, 중국 대응을 8대 외교 과제로 제시하면서 이러한 과제가 국내 과제와 불가분의 관계라는 점을 강조했다. ‘외교는 국내정치’라고 선언한 것이다. 외교의 성공을 가름하는 시금석도 외교정책이 미국민의 삶에 도움이 되는지의 여부라고 규정했다. 예를 들어 자유무역이 반드시 미국에 이익이 되는 것은 아니라며 “미국의 모든 일자리를 지키기 위해, 모든 미국인의 권리와 보호, 이익을 위해 싸울 것”이라고 천명했다.

블링컨 국무장관은 바이든 정부가 선호하는 정책 수단은 외교적 해결이라고 하면서도 “미국인의 생명과 핵심 이익이 위태로울 때 무력 사용을 절대 주저하지 않을 것”이라며 “목표와 임무가 분명하고 달성 가능하며 우리의 가치, 법과 일치할 때에만 군사적 조처를 할 것”이라고 말했다. 효과적 외교를 위해 최강의 군대를 유지하겠다는 입장을 밝히기도 했다. 바이든 대통령이 선언한 미국의 복귀는 2차 세계대전 이후 미국 외교노선의 근간이었던 현실주의적 국제주의의 복귀라고도 볼 수 있다.

이러한 전략은 미국의 이익을 최우선에 두며 군사력과 외교력을 동시에 구사하겠다는 미국의 전통적 외교안보의 복귀를 그 특징으로 한다고 정리할 수 있다. 바이든 대통령은 ‘바이 아메리칸’(Buy American, 미국 제품 우선 구매) 행정명령에 서명하고 EU산 철강 및 알루미늄에 고율의 관세를 유지하고 있다. “좀더 친절하고 부드러운 미국우선주의”라는 일각의 평가는 역시 미국 특유의 허울 좋은 평가라고 하겠다.⁷

자유주의적 제도주의의 복원

바이든 정부는 국익을 최우선순위에 놓는 외교노선을 추진하면서도 인권과 민주주의라는 가치가 미국의 국익이라는 점도 강조하고 있다. 「국가안보전략 중간 지침」(이하 「중간 지침」)은 “미국인의 삶의 핵심에 있는 민주적 가치를 실현하고 지켜야 한다”면서 이를 위해서는 “미국인 모두의 이상과 가치를 실현하며, 자유사회에 가해지는 위협과 싸우기 위해 세계의 민주주의 국가들을 단합시키는 것을 포함하여 해외에서도 미국의 가치를 옹호해야 한다”고 주장한다. 블링컨 국무장관도 미국만 아니라 해외에서도 민주주의를 강화해야 한다며, 그 이유로 안정적인 민주주의가 인권을 옹호할뿐더러 “미국 상품과 서비스의 안정적 시장”을 유지하기 위해서라는 점도 솔직하게 인정했다.⁸ 바이든 정부의 ‘가치외교’는 미국 주도의 자본주의를 안정화하는 데 유용한 가치를 지닌다는 것이다.

한편 이 「중간 지침」은 권위주의가 도처에서 발흥하고 있다고 지적하며 민주주의 동맹국들 및 동반자 국가들과 함께 전세계에서 민주주의를 강화해야 한다고 주장했다. 이를 위해서 인권을 지키고 부정부패와 싸우는 것뿐만 아니라 신기술, 우주, 사이버 공간, 보건, 환경 등 광범위한 분야에서 새로운 합의와 기준을 구축할 것이라고 천명했다. 이러한 시도는 궁극적으로 미국의 지위를 더욱 강화해 중국과의 전략적 경쟁에서 우위를 누릴 수 있게 해줄 것이라며 ‘가치외교’의 지향점을 밝혔다. 즉 “미국의 이익을 진전시키고 미국의 가치를 반영하는 국제기준과 합의들”을 형성하여 미국의 세계 주도권을 중국에 넘겨주지 않겠다는 것이다. 전략적 경쟁국인 중국을 일대일로 상대하기보다는 다국적 네트워크로 대항하겠다는 뜻이고, 직접적 군사력보다는 국제 규범과 제도를 형성하는 능력을 구사하겠다는 의미다.

자유주의적 제도주의를 추구하겠다는 이같은 입장은 일방주의를 내세웠던 트럼프 전 대통령과 대비된다. 하지만 바이든 정부가 국력과 군사력의 중요성을 무시하는 것은 아니다. 「중간 지침」에서는 국제 권력분포를 미국에 유리하도록 유지하는 것이 미국 국가안보의 뿌리라는 점을 확실하게 밝히고 있다. 국력의 기초인 과학과 기술 기반을 강화하고 사이버안보 등의 기간구조 및 국가안보 능력에 투자를 증대해야 한다는 점도 강조한다. 블링컨 국무장관도 같은 맥락에서 민주주의 동맹국과 동반자 국가들이 ‘승수효과’를 통해 미국으로 하여금 더 많은 성과를 얻을 수 있게끔 하는 “독특한 자산”(unique asset)이라고 평가하고 있다.

이미 미 국방부는 움직이고 있다. 인도·태평양 사령부는 “중국을 억제하는 사활적 능력”을 추구하고 있으며, 이 지역의 군사력 증강을 위한 ‘태평양 억제 구상’(PDI)에 2022년 예산 46.8억 달러를 요청했다. 이는 PDI가 신설된 2021 회계연도에 배정되었던 22억 달러의 두배를 넘는 액수다.⁹

신(新)봉쇄전략: 돌아온 냉전?

바이든 정부의 현실주의적 국제주의와 자유주의적 제도주의는 ‘신(新)봉쇄전략’으로 수렴하고 있다. 현 국제정세를 민주주의와 권위주의의 대결이라고 보는 시각에는 자유주의적 가치가 투영되어 있지만 권위주의와 경쟁하기 위해 외교력뿐 아니라 군사력 등 미국의 가용자원을 총동원하겠다는 점에서는 지극히 현실주의적 접근법이다. 구체적으로는 중국과 러시아, 이란 및 북한을 권위주의적 “새로운 위협”이라고 규정하며 이들을 고립시켜 경쟁에서 승리하겠다는 전략인 셈이다.

바이든 정부의 「중간 지침」이 이들 4개국을 ‘새로운 위협’이라고 부르고 있지만, 냉전이 끝난 뒤로 미국은 정권 변화와 상관없이 계속해서 이들 국가를 잠재적 위협으로 인식해왔다. 단지 그 위협의 이유가 ‘권위주의’라는 이름으로 바뀌었을 뿐이다. “권위주의가 전세계에서 횡행”하여 “민주적 국가들이 밖으로는 적대적 권위주의 국가들로부터 도전을 받고 있”으며 “반민주 세력이 권위주의적 통치 모델을 대안으로 촉진하고 있다”는 것이 바이든 정부가 내세우는 새로운 명분이다.

바이든 정부는 그중에서도 중국이 최대의 위협이라고 본다. 「중간 지침」에서 정의했듯 중국이 “안정적이고 개방된 국제체제에 지속적으로 도전할 수 있는 경제적·외교적·군사적·기술적 파워를 결합할 능력이 있는 유일한 경쟁국”이기 때문이다. 트럼프 정부가 현실주의적 관점에서 중국을 ‘수정주의 국가’로 규정했다면 바이든 정부는 자유주의적 관점에서 ‘권위주의 국가’로 규정하고 있다는 차이가 있지만, 양 정부 모두 중국을 미국이 대면하고 있는 최대 위협으로 보는 점에서는 시각이 일치한다. 하지만 그 이전 정부와는 입장이 현격하게 다르다는 점에서 현재 민주당과 공화당 사이에 존재하는 새로운 합의를 반영한다고 볼 수 있다. 한편으로는 ‘트럼프 현상’으로 대표되는 세력을 어느 정당도 무시하지 못하고 있으며, 적어도 2022년 중간선거까지는 미국 정치가 ‘트럼프 지지자’들의 영향력에서 자유롭지 못할 것임을 시사하기도 한다.

바이든 정부는 ‘권위주의적 중국’과의 장기적 경쟁에서 이기기 위해서 미국에 대한 신뢰를 회복하고 세계적 지도력을 재천명하며 동맹 네트워크를 강화하고 스마트한 군비 투자를 해야 한다며 전면적 대결을 촉구하고 있다. 미국의 주장은 우선 신뢰 회복을 위해 미국의 민주주의를 회복하고 미국 경제의 자생력을 높여야 한다는 것이다. 이를 위해 바이든 대통령은 대규모 인프라 투자 계획을 통해 생명공학·인공지능·우주개발 등 미래 첨단기술에서 우위를 유지·확보하려 한다. 한편으로는 미국에 진출한 중국 기업들에 대한 규제와 감시를 강화하는 동시에 미국 기업들을 중국에서 되돌아오게 하는 리쇼어링(reshoring), 글로벌 가치사슬(GVC) 재편을 통한 핵심 요소 생산의 중국 의존도 축소 정책들을 추진하고 있다. 중국을 봉쇄하기 위해서는 미중 경제가 디커플링(decoupling)되어도 미국이 충격을 받지 않을 경제체제를 구축해야 하기 때문이다.

두번째, 미국이 이미 2차대전 이후 구축해놓은 국제기구와 국제법, 국제규범의 운영에서 지도력을 재천명한다는 것이다. 미국의 가치와 이익을 반영하고 있는 이러한 다자적 제도들을 활용하여 미국의 파워를 극대화한다는 구상이다. 세계무역기구(WTO)나 유엔해양법협약 등에서 미국의 영향력을 적극적으로 발휘하여 효과적으로 중국을 압박·고립시키거나, 또 6G와 같은 새로운 기술의 기준을 확립하는 데 있어서도 미국이 주도권을 쥐고 중국을 배제하거나 중국과 다른 기준 및 규범을 만들어나가겠다는 것이다. G7이나 쿼드를 포함한 다자적 틀을 활용해 대(對)중국 봉쇄를 세계적으로 확장하겠다는 의도가 엿보이기도 한다. 이미 트럼프 정부가 중국을 견제하기 위해 추진했던 ‘클린 네트워크’나 ‘경제번영 네트워크’(EPN)와 유사하지만 세계 여러 나라의 참여를 적극 유도하는 한편 중국에 실질적 타격을 줄 과학기술을 정밀 조준하고 있다.

세번째, 미국이 중국에 비해 상대적 우위를 누리고 있는 동맹 네트워크를 강화해 미국의 파워를 몇배로 증폭시키는 ‘승수효과’를 추구하고 있다. 미국은 이미 나토(NATO, 북대서양조약기구)를 포함하여 미일동맹, 한미동맹 등 군사동맹 체제를 세계적으로 구축해 오랫동안 운영해왔다. 이러한 동맹체제를 동원해 미국 자신의 군사력보다 몇배 강한 군사력을 행사하려는 것이다. 설리번 국가안보보좌관 또한 “미국은 중국의 팽창에 맞서도록 국제사회를 집결시킬 수 있다. 미국의 동맹국들이 그렇게 하도록 할 것”이라고 솔직하게 털어놓고 있다. 지난 5월의 한미정상회담뿐만 아니라 미일정상회담, 나토정상회담 등에서 일관되게 미국의 ‘중국위협론’이 반영되고 있는 이유이다. 또 인도·태평양에서 중국을 견제하는 ‘퍼시픽 뱅가드’ 해상연합훈련(2021년에는 한·미·일·호주 참가)과 같은 군사훈련들을 진행하는 이유이기도 하다.

네번째, 대대적인 군비증강은 아니더라도 중국의 위협에 ‘스마트’하게 대응하는 군비에 투자할 것을 천명하고 있다. 특히 중국의 A2/AD(해상 접근거부 전략) 능력에 대응하기 위한 미사일 방어와 중거리 미사일, 스마트 무기체계 등을 강조하고 있으며, 앞에서 언급한 ‘태평양 억제 구상’ 예산도 증액되고 있다.

총체적으로 보자면, 미국 경제를 중국에서 분리시키고 국제기구들을 활용하여 중국을 고립시키며, 동맹 네트워크를 동원하여 중국을 압박하고 스마트 군사력으로 중국에 대응한다는 것이다. 즉 과거 트루먼 대통령이 소련을 상대로 취했던 봉쇄전략과 비슷하게 바이든 정부가 중국을 상대로 ‘신봉쇄전략’을 추구한다고 정리할 수 있다. 물론 설리번 국가안보보좌관과 캠벨(K. M. Campbell) 국가안전보장국 인도태평양조정관은 2019년에 발표한 논문에서 냉전 논리를 미중관계에 적용할 수는 없다며 ‘냉전 시기의 봉쇄와는 다른 경쟁’을 추구해야 한다고 역설한 바 있다.¹⁰ 하지만 그들이 주장하는 ‘중국과의 경쟁’은 중국에 대한 압박 및 배제, 거부 등을 포괄하고 있다는 점에서 지금까지의 경쟁과도 다르고 과거의 봉쇄와도 다른 것이라고 볼 수 있다. 단, 이후 이어질 지적과 같이 오늘날의 세계정세도 과거의 냉전 시기와 여러 차이가 있어서 그 전략의 성공 여부도 불확실하다는 점을 유념해야 할 것이다.

대북정책: 돌아온 한국전쟁?

바이든 정부의 대북정책은 ‘실용적 접근’으로 외교를 복원시켰다는 평가를 많이 받고 있지만 냉정하게 보자면 미국의 전통적 대북정책이 되돌아온 것이라고 할 수 있다. 트럼프 대통령이 잠시나마 한국전쟁의 종식 및 북미 적대관계의 전환 가능성을 보여주었다면 바이든 대통령은 한국전쟁 및 적대관계로 복귀한 것이다. 바이든 정부는 전통적 외교안보전략 복귀와 같은 맥락에서 대북정책도 입안하고 집행하고 있다.

우선, 바이든 정부는 대북정책의 목적이 ‘한반도의 비핵화’라고 공언한다. 북한 민주화 내지는 북한 내 인권 신장이라는 ‘가치’보다는 비핵화라는 안보를 상위에 둔 것이다. 하지만 미일정상회담에서는 “북한의 완전한 비핵화”, 나토정상회담에서는 “북한의 완전하고 검증 가능하며 비가역적인 비핵화”를 추구한다는 표현을 사용했다.¹¹ 한반도의 비핵화가 한반도 전체의 비핵무장지대화(nuclear-weapons-free zone)라기보다는 북의 핵무장 해제를 의미할 가능성을 시사한다.

또 비핵화를 추구한다고 하면서도 성공 가능성은 낮게 평가하고 있는 듯하다. 이는 과거 민주당과 공화당 정부가 모두 다양한 정책을 동원해서 북한 비핵화를 추구했지만 결국 실패했다고 지적하고 있는 데서 드러난다. 바이든 정부라고 해서 이들과 크게 다를 수 없으므로 비핵화라는 장기적 목적이 정권 임기 내에 이뤄지지 않을 수 있다고 현실적으로 인정하는 것이다. 따라서 단기적인 목표로서 미국과 동맹국에 대한 ‘북한 위협’을 감소시키고 막아내려는 ‘실용적 접근’을 취하고 있다.

이 목표를 위해 대화에 열려 있고 외교를 동원하겠다는 것이 실용외교의 내용으로 보인다. 여기서 경제제재를 통해 대북 압박을 계속하고 동맹을 동원해 봉쇄를 가함으로써 외교에서 유리한 위치를 점하겠다는 것도 주요한 내용이다. 6월 21일 한미일 북핵 수석대표 협의에서뿐 아니라 그후에도 일관되게 성 김 미 대북특별대표가 북한에 “언제 어디서든 조건 없이 만날 수 있다는 우리의 제안에 긍정적으로 호응해주길 희망한다”면서도 “북한에 대한 유엔 안전보장이사회 결의는 계속 이행할 것”이라고 말한 것은 이러한 실용적 접근이 집행되는 모습이다. 바이든 대통령이 대북제재 행정명령 및 북한 여행 제한을 연장한 것도 같은 맥락이다.

그러나 실용적 접근이라는 외양은 바이든 정부 대북정책의 본질을 가리고 있다. ‘한반도 비핵화’가 목적이라는 공언은 그외의 부분들을 보이지 않게 하고 있기 때문이다. 2018년 북미정상회담에서 김정은 북한 국무위원장과 도널드 트럼프 미국 대통령이 발표한 공동성명과 비교하면 이러한 부분들이 명확하게 드러난다. 당시 양국 정상은 ‘새로운 북미관계의 수립’과 ‘한반도 평화체제 구축’을 1항과 2항에서 합의했고 3항에서 한반도의 완전한 비핵화를 약속했다. 바이든 정부는 이 합의에 기초해서 대북정책을 집행한다고 하면서도 1항과 2항은 아예 입에 올리지조차 않고 있다. 성 김 미 대북특별대표는 올해 10월 24일 한미 북핵 수석대표 협의 후 미국은 “북한에 어떤 적대적인 의도도 없다”면서도 “한국의 종전선언 제안을 포함해 다양한 아이디어와 이니셔티브(different ideas and initiatives)를 모색하는 데 지속적인 협력을 기대한다”고 발언했다.¹² 즉 종전선언은 아직 한국의 제안이며 더 모색해야 할 아이디어 중 하나라는 것이다. ‘새로운 관계’나 ‘평화체제’는 물론 종전선언조차 추진하지 않고 있는 것이다. 물론 적대관계의 해소 및 전쟁상태의 종식에 반대한다고 명시적으로 말하는 것은 아니지만 구체적인 조치들은 이러한 의심을 뒷받침한다.¹³

우선 대북 억제정책을 지속하고 있다. 억제는 기본적으로 미국의 핵무기 사용 또는 그 위협을 통해 북의 행동을 통제한다는 것으로 핵위협을 본질로 한다. 한국전쟁 초기인 1950년 12월부터 시작된 대북 핵위협을 ‘확장억제’라는 명목으로 계속하겠다는 것을 한미정상회담에서도 공개적으로 확인한 바 있다.¹⁴

두번째로 ‘방위’정책을 가속화하고 있다. 물론 방위가 그 자체로서는 국가의 고유 권리이자 책임이지만 최근 들어 한미 군사당국이 추구하는 ‘방위’는 공세적 성격을 띠고 있다. 주지하는 바와 같이 상호억제의 상태에서 일방이 ‘방위’ 능력을 확보하면 그것은 선제공격을 가능하게 한다. 한미 군사당국이 추구하는 미사일 방어능력이 한반도 안보상황을 위태롭게 만들 수 있는 이유이다. 그뿐 아니라 북의 대량살상 능력을 사전에 무력화시키는 무기체계도 강화하고 있어서 한반도 불안정성을 심화시키고 군비경쟁을 촉발하고 있다. 기본적으로 대북 적대정책과 한국전쟁을 계속하고 있는 것이다. 또 ‘방어’는 중국의 군사력에 대한 압박으로도 작용하여 동북아시아 군비경쟁을 가속화할 위험성도 내포하고 있다.¹⁵

마지막으로 대북 경제제재를 단순히 지속하는 것이 아니라 군사력을 동원해 전쟁의 일환으로 이를 집행하고 있다. 특히 우려스러운 것은 해상에서의 선박 불법 환적을 감시한다는 명분으로 군사력이 동원되고 있다는 점이다. 이를 위해 미 해군과 일본 자위대뿐 아니라 유엔사령부 소속의 유럽 해군함들까지 한반도 인근 해역에 출몰하고 있다. 또 미군과 일본 자위대를 포함해 영국·프랑스·캐나다·호주·뉴질랜드 등 7개국이 병력을 순환 배치하기 위해 일본의 유엔사 후방기지를 활용하고 있다. 즉 유엔사령부 참가국들의 군사력까지 대북 압박에 동원되고 있는 것이다.¹⁶

인도·태평양 지역으로 모여드는 유럽 국가들의 군사력이 중국 봉쇄를 위해서 사용될 가능성은 우려를 더한다. 지난 2월 인도·태평양 지역을 향해 출항한 프랑스 해군 강습상륙함 ‘또네흐’와 3월 출항한 영국 해군의 ‘퀸 엘리자베스’ 항모전단도 각각 유엔사 후방기지를 중간기점으로 활용했다. 이들 함선은 이번 항해과정에서 ‘반(反)중국 협의체’란 평을 듣는 ‘쿼드’ 국가 병력들과 연합 해상훈련을 수행하고, 특히 남중국해 일대를 지나면서는 이 지역 도서·환초 등에 대한 중국의 영유권 주장을 무시하는 이른바 ‘항행의 자유’ 작전을 수행한 것으로 알려졌다.¹⁷ 유엔사령부가 대(對)중국 ‘신봉쇄전략’의 전초기지 역할을 할 가능성이 점차 가시화하는 것이다.

바이든 정부 가치외교의 미래

미국 국민을 위한 가치외교는 성공할 수 있을까? 바이든 정부가 추구하는 가치외교를 실현하는 데는 무엇보다 미국 스스로가 큰 도전으로 남아 있다. 흑인에 대한 폭력 및 최근 아시아계 미국인에 대한 증오범죄에서 나타나듯 인종갈등이 화약고로 존재한다. 또 지난 대선에서 드러났던 깊은 정치적 분열도 여전하다. 이러한 상처를 치유하고 민주주의적 가치와 절차를 회복하는 데는 시간이 걸릴 수밖에 없다. 하지만 트럼프 전 대통령이 여전히 공화당 안에서 강력한 영향력을 행사하는 데서 나타나는 것과 같이 트럼프를 지지하는 세력은 여전하고 이들 중 상당수는 여전히 바이든을 대통령으로 인정하지 않고 있다.

미국 국내정치 현실은 바이든 정부 국가안보전략의 ‘자유주의적 제도주의의 복원’을 크게 제한하고 있기도 하다. 바이든 대통령은 취임하자마자 빠리 기후변화협약에 복귀했고 얼마 전인 11월 초에는 유엔기후변화협약 당사국총회(COP26)에 직접 참가해 논의를 주도했지만, 트럼프 대통령이 탈퇴한 환태평양경제동반자협정(CPTPP) 복귀는 아직 논의조차 되지 않고 있다. 이란 핵합의(JCPOA)는 10월 말에서야 복원 협상이 재개됐지만 트럼프 행정부가 탈퇴 이후 추가로 부과한 경제제재 조치들을 바이든 정부도 여전히 유지하고 있어 그 합의가 복원될지 불확실하다. 아프가니스탄에서의 철군은 바이든 대통령의 공약이었고 국가안보전략에서도 명시하며 처음부터 추진한 것이었지만, 집행되자마자 거센 비판의 역풍을 맞고 있다.¹⁸ 자유주의적 외교안보 정책에 대한 비판적 여론이 강할뿐더러 미국의 ‘영구전쟁’을 끝내고 싶지 않는 세력도 강고하다는 현실을 반영하는 것이다.¹⁹ 자유주의의 복원이 결국 동맹의 복구 및 대중 압박 국제협력의 확대로 귀결되고 있다는 점은 민주당 정부하에서도 현실주의가 강력하게 작동하고 있음을 시사한다. 바이든 정부가 한국전쟁의 종식과 평화체제 구축에 나서기 어렵게 하는 구조적 제약이기도 하다.

전략적 경쟁국으로 규정한 중국과 경쟁하기 위해서 미국의 생산성을 향상하고 신기술 주도권을 높여야 하는데 이것도 하루 이틀에 이뤄지기 어렵다. 미국 국내정치의 분열이 발목을 잡고 있기도 하다. 미국의 경제회생을 위해 바이든 정부가 야심차게 추진 중인 대규모 인프라 투자 법안을 두고 공화당과 민주당이 팽팽하게 맞서는가 하면 민주당도 내부에서 진보와 중도 세력 간 차이가 만만치 않기 때문이다. 미국의 도로 및 교각을 정비하고 전력망, 광대역 인터넷, 여객 및 화물 철도에 대대적으로 투자하는 인프라 법안은 이러한 진통 속에 가까스로 의회를 통과했다.²⁰

이처럼 미국 경제의 자생력을 회복하는 것이 쉽지 않을뿐더러 미국 경제를 중국에서 분리시키려는 디커플링도 쉽지 않다. 미국과 중국을 포함한 세계 경제를 복잡한 상호의존적 망으로 묶고 있는 글로벌 가치사슬(GVC) 때문이다. 최근 GVC가 ‘짧아지고 다양화되는’ 추세가 나타나고 코로나19의 확산이 GVC의 구조적 한계를 각인시켰다고 하지만 단기간에 디커플링을 단행하는 것은 불가능하다. 리쇼어링과 지역 내 가치사슬 강화 등의 대안은 대규모 투자와 장기간의 이행을 요하기 때문이다. 트럼프 대통령 때부터 중국 상품에 관세를 부과하며 ‘무역전쟁’을 벌였음에도 불구하고 미국의 대중 무역적자가 줄지 않고 있는 것도 이러한 구조적 이유에 기인한다.

더구나 냉전으로 복귀하는 것은 불가능하며 ‘신봉쇄전략’의 성공여부도 불투명하다. 미국의 동맹국들도 과거의 동맹이 아니다. 유럽에서 떨어져나간 영국과 아시아에서 고립되고 있는 일본 정도가 미국과 손발을 맞추고 있을 뿐이다. 유럽연합(EU)은 미국의 반대에도 불구하고 중국과 투자협정을 체결했고, 독일은 미국의 완강한 반대를 누르고 러시아에서 천연가스를 도입하기 위한 파이프라인 ‘노드스트림2’를 완공했다. 호주와의 핵잠수함 계약을 두고 프랑스는 미국과 거칠게 충돌하기까지 했다. 이를 두고 아세안(ASEAN, 동남아시아국가연합) 국가들도 찬반으로 의견이 갈리고 있다.²¹ 인도는 쿼드에 한 발을 담그면서도 ‘러시아판 사드’로 불리는 S400의 구입 계약을 체결했으며, 쿼드가 반중동맹으로 진화하는 것을 막는 역할을 하고 있다. 호주는 미국과의 군사 협력을 다각도로 강화하면서도 최대 교역국인 중국과의 관계 설정에 부심하고 있다. 중국을 고립시키려는 신봉쇄전략에 동맹국과 우방국을 동원하려는 바이든 정부의 전략은 여기서도 한계를 보이고 있다.

그럼에도 불구하고 신봉쇄전략이 미중관계 및 미러관계를 악화시킬 가능성은 충분하다. 바이든 정부가 중국에 대해서는 유독 비판의 목소리를 높이며 ‘가치외교’의 창끝을 중국에 겨누고 있기 때문이다. 뉴욕타임즈는 3월 20일 외교안보전문기자 데이빗 생어(David E. Sanger)의 분석 기사에서 미러관계가 베를린장벽 붕괴 이후 최악, 미중관계는 국교 수립 이후 최악이라고 평가했다.²² 그리고 냉전 시기에 겪었던 관계 악화의 사이클이 되풀이될 위험성을 지적했다. 대중봉쇄가 과거의 대소봉쇄와 같은 수준에 이르지 못하더라도, 다시 말해서 과거의 냉전이 되풀이될 가능성은 낮더라도 미중관계는 당분간 악화 추세를 벗어나기 어려울 것이라는 예측이었고 적어도 올해는 그 예상이 맞아떨어진 것으로 보인다.

단, 바이든 정부의 현 정책이 과도기적 성격이라는 점을 유념할 필요가 있다. 2022년 중간선거를 의식하며 정책을 집행할 수밖에 없는 바이든 정부는 대중·대북정책 등에서 공화당, 특히 트럼프 지지자들에게 공세의 빌미를 주지 않기 위해 조심하는 측면이 있다. 만약 2022년 중간선거에서 민주당이 약진하는 데 성공한다면 ‘트럼프주의자’들의 압박에서 자유로운 상태에서 외교안보전략을 재검토할 수 있을 것이다. 즉 올 하반기와 내년 상반기에 한반도 및 동북아시아 상황이 긴박해질 가능성이 높지만 이 시기의 위험요소들을 잘 관리한다면 2023년에는 정세를 호전시킬 새로운 기회를 맞을 수도 있다. 물론 반대로 중간선거에서 공화당이 선전하여 바이든 정부의 정책 집행력이 급격히 저하될 가능성도 결코 낮지 않다.²³ 이미 지난 11월 2일 지방선거에서 민주당은 ‘텃밭’인 버지니아주에서 주지사를 공화당의 글렌 영킨(Glenn Youngkin) 후보에게 내주어 국정 운영 동력에 상당한 타격을 받게 됐다.

바이든 정부와 함께 ‘미국’이 돌아왔다. 그와 함께 미국의 전통적 외교안보전략도, 봉쇄전략도 돌아왔다. 끝나지 않은 한국전쟁과 북미 적대관계도 돌아왔다. 하지만 미국이 복귀에 성공할 수 있을지는 매우 불투명하다.

이 글은 ‘한반도 종전 평화 캠페인’ 주최로 2021년 7월 8일에 개최된 ‘미중경쟁과 한반도’ 웹 세미나 발표문을 수정·보완한 것이다.

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