이주노동자에 대한 법이 부재하던 시기 이주노동자운동은 법을 향해 나아가기 위한 투쟁의 연속이었다. 관련 법이 없다는 것은 이들에게 인권과 노동권이 없다는 뜻이었다. 공권력의 자의적 해석과 남발, 이주자에 대한 한국인의 권력이 남용되던 시기였다. 법이 없으니 등록할 수 있는 근거 또한 없었고, 따라서 이주민 대부분은 서류를 갖추지 않은 미등록자(undocumented) 신분이었다. 신분증이 없는 사람에게는 권리와 안전이 담보되지 않았고 그들은 언제든지 추방의 대상으로 간주되었다. 출입국 직원의 단속에 걸리거나, 임금을 체불한 사업주나 동료 직원에 의해, 심지어 동거하던 한국인 남(여)성에 의해 신고당하는 일이 비일비재했다. 이처럼 국적, 시민권을 가진 한국인은 미등록 이주민을 추방할 권한이 있었고, 이주민에 대한 한국인의 절대권력은 그가 폭력의 가해자라 하더라도 예외없이 행사되곤 했다.

이 당시에는 법이 마치 이주자에게 안전한 삶을 보장하는 유일한 관문처럼 보였다. 따라서 법의 문을 열기 위해 수많은 집회, 캠페인, 서명운동, 농성을 벌였고, 결국 1995년부터 2008년까지 십수년 동안 법의 문 몇개를 통과할 수 있었다. 고용허가제가 제정되었고, 가부장적 부계혈통주의에서 양계혈통주의를 인정하도록 국적법이 개정되었으며, 미국·유럽의 동포와 중국·구소련연방의 동포를 차별했던 동포법 일부도 개정되었다. 난민법과 다문화가족지원법, 재한외국인처우기본법과 같이 투쟁 없이 열린 새로운 법의 문도 있었다. 이제 법은 그동안 보호되지 못했던 이주자들의 안전과 인간으로서의 권리를 보장하는 듯했다. 국민국가의 시민권이 없더라도 법 안에서는 시민이 갖는 것과 동등한 권리를 누릴 수 있을 것처럼 보였다.

그러나 공정하고 평등할 것이라고 믿었던 법은 국민과 비국민을 구분지으며 이주자에게 제한된 권리만을 부여했다. 고용허가제는 노동기간을 5년 이하로 제한하고 가족동반과 자유로운 사업장 이동을 금지하는 등 인간으로서 기본적으로 누려야 할 행복추구권, 직업선택의 자유를 박탈하였다. 결혼중개업법은 여성을 상품으로 매매하는 기존의 시스템을 그대로 온존시킨 채 상업적 국제결혼을 합법화하고, 결혼이주자의 국적취득 자격요건을 2년 이상으로 규정하는 한편 체류권한을 한국인 배우자와 그 가족에게 종속시켰다. 결혼이주자가 가부장적 문화를 수용하고 한국인 배우자의 폭력에 저항하지 못하도록 제도화한 것이다.1) 재한외국인처우기본법, 다문화가족지원법, 지방자치단체의 외국인 조례 역시 적용대상을 등록된 이주민으로 한정함으로써 체류자격에 따른 차별을 정당화했다. 이는 이 법들의 목적이 권리를 부여하기 위해서라기보다 통제와 관리의 측면이 컸기 때문이다. 한국에서 시민권 즉 국적을 갖지 못한 사람은 법 안에 있든 밖에 있든 경제위기나 안보, 치안 같은 문제가 발생할 때마다 보호되지 못한 채 제일 먼저 위험인자로 낙인찍히고 만다.

이는 이번 20대 총선과정에서 명확하게 드러났다. 2014년 서울시인권헌장 제정과정에서 성소수자와 이주민에 대한 차별금지조항 채택을 거부하며 인권헌장 선포를 무산시키는 데 성공한 보수세력은 이주 배경 출신 이자스민 의원이 발의한, 미등록 이주아동의 교육권과 건강권을 보장하는 아동권리법안 상정마저 저지했다. 주로 국민의 세금을 축낸다는 이유를 앞세웠지만 그 이면에는 뿌리깊은 인종주의가 내재해 있음을 부인하기 어렵다. 이들은 급기야 지난 총선에서 기독교정당을 창당하여 소수자에 대한 혐오를 공식적으로 드러내기 시작했다. 이슬람 국가 출신자를 두고 국가안보를 위협하는 테러의 상징이라고 비난하며 차별금지법 제정을 반대한 것이다. 이슬람과 관련된 교역이나 산업이 활성화되면 한국이 테러의 위험지대로 전락할 수 있으며, 샤리아법을 따르는 이슬람 남성이 한국인 여성을 성폭행하는 사건이 늘어날 것이라는 근거없는 괴언을 유포하기도 했다. 국가안보와 치안, 국민정체성을 강조하며 이주자를 공격하는 것은 우파의 통치기술 중 하나이다. 프랑스의 싸르꼬지(N. Sarkozy)가 외국인을 대상으로 하는 치안담론을 통해 정권장악에 성공했고, 극우파 르뻰(J—M. Le Pen)도 외국인혐오를 선동하며 정계에 입문했다. 한국에서도 제노포비아, 호모포비아를 내세운 보수 기독교정당이 원내 진출이라도 하게 된다면 소수자들에게는 재앙이 아닐 수 없다.

그렇다면 시민과 비시민의 구분을 넘어서는 새로운 문은 없을까? 국민국가의 벽을 허물고 세계를 아우를 수 있는, 인권이 시민권의 모델이 되는 세계시민주의나 세계주권국가가 해법이 될 수는 없을까? 다층적 씨티즌십 담론을 현실정치구조 속에 녹여낼 수 있는 방법은 무엇일까? 이 글은 권리를 보호받기 위해서는 관련법의 제정이 우선이라 믿었던 시기 이주민들의 인정투쟁을 살펴본 뒤, 그렇게 만들어진 법이 어떻게 이주민들을 분할하고 배제하며 통치하는지를 고찰하고자 한다. 그리고 결국 법의 문을 통과했다 하더라도 국민국가의 시민권 안에서는 제한된 권리밖에 가질 수 없기 때문에, 국민국가의 시민권을 넘어서는 담론으로서 도시시민권에 주목할 것이다. 아울러 최근 보편적 인권규범을 정초하기 위한 서울시의 인권조례와 인권제도가 도시시민권을 배태할 수 있는지, 이를 통해 이주민은 어떤 권리를 확보할 수 있을지 그 가능성을 탐색하고자 한다.

법을 향한 투쟁

1990년대초에 네팔, 방글라데시, 파키스탄, 필리핀 등지에서 의욕 넘치는 젊은이들이 새로운 일자리를 찾아 한국으로 왔다. 한국인에게 이들은 이방인이었지만 이들에게도 한국은 낯설고 외롭고 고통스럽고 불안한 곳이었다. 미등록이라는 신분적 제약으로 인해 노동법의 보호를 받을 수 없었고, 이를 악용한 사업주들은 장기간 임금을 체불하거나 하루 16시간에 이르는 살인적 노동을 강요하기도 했다. 폭행을 당해도, 교통사고를 당해도 출국이 두려워 신고나 병원치료를 포기해야 했고, 심지어 성폭행 피해조차도 침묵해야 했다. 경찰과 출입국관리소의 주기적인 단속을 피해 은둔해야 했고, 보호시설이라 이름 붙인 구금시설은 아무런 규율도 규칙도 없는 치외법권지대 그 자체였다. 출입국관리소는 공식적으로는 수용자들과 직접 대면할 수 없는 공익요원들에게 보호시설 관리를 맡긴 채 이들이 구금된 이주자들에게 욕설과 폭행 등을 가하는 것을 묵인하거나 방조하며 책임을 전가했다. 지금도 미등록 난민신청자가 아무런 법적 근거 없이 수년 동안 구금되어 있다.

이에 1994년 이주자들은 법의 문을 열기 위해 잘린 손가락과 부상당한 팔을 내보이며 법적 보상을 요구하는 농성을 시작했고, 이듬해에는 온몸에 쇠사슬을 감고 산업연수제도의 반인륜성과 야만성을 폭로했다. 수많은 집회, 토론회, 공청회에 증언자로 나섰고, 만국의 노동자 연대를 촉구하기도 했다. 국내외 언론을 통해 한국의 제도적 모순을 알려내면서, 시민사회·종교계·노동계를 망라하는 연대체를 만들어 법 제정의 당위성을 확보해나갔다. 그런 지난한 투쟁의 결과 그토록 갈망했던 법의 문을 통과할 수 있게 되었다. 이제 더이상의 불안과 공포는 없을 것이라고 믿었다.

그러나 법의 문이 누구에게나 열린 것은 아니었다. 한국에 5년 이상 체류할 경우 국적취득 자격조건이 주어지는데 정부는 이를 원천적으로 봉쇄하겠다는 의도하에 4년 이상 체류자들을 미등록자 사면에서 제외하고 강제추방 대상으로 삼았다. 이주자들은 자신이 만들어낸 법에 의해 공장에서 해고되었고, 일자리를 잃어 친구 집을 전전하거나 길거리를 떠돌다가 한국을 떠났다. 일부는 스스로 목숨을 끊기도 했다. 사회적 안전망이 갖춰지지 않은 신자유주의 시대, 고립된 개인의 삶만이 존재하는 사회에서 해고는 곧 살인이듯, 대가족에다 실업과 빈곤이 만연한 국가에서 온 이주노동자들에게 추방은 곧 살인이었다. 강제추방이라는 폭력 앞에서 이주노동자들은 법의 문을 열기 위해 싸웠던 그 자리에 다시 서서 전원합법화를 요구하는 농성을 시작했다.

그러나 그 어느때보다 폭넓은 연대와 지지가 있었음에도 미등록자로 남은 사람들을 위한 법의 문은 더이상 열리지 않았다. 법 안에 있는 자들과 법 밖에 있는 자들이 더는 같은 범주의 노동자가 아니었기 때문이다. 구호는 분리되었고, 법 바깥 노동자들의 투쟁은 협소해지기 시작했다. 이러한 양상은 중국동포 노동자들과 이주노동자들의 관계에서도 그대로 적용되었다. 재외동포법으로 분화되기 전만 하더라도 이들 모두 노동자란 이름으로 함께 농성하며 연대해왔다. 그러나 중국동포들이 민족이란 이름으로 분리되고 동포로 호명되어 재외동포법이란 문을 통과하면서 연대는 끊어졌다. 동포로 명명되면서 직업선택의 자유, 가족동반 허용, 미등록자 사면 등 차별화된 권리를 가지게 된 것이다. 결혼이주여성들이 출산과 양육이라는 정책에 갇혀 철저하게 성별화된 시민권을 갖게 되었다면 중국동포들은 과잉된 동포담론의 지형에 들어가면서 시민권 없는 한국의 2등 시민으로 자리잡게 되었다.

이에 조선족 학자 박우(朴佑)는 중국동포운동은, 운동을 주도한 목사들에 의해 계급운동에서 민족주의운동으로 전환되었고, 결국 중국동포 문제는 외국인노동자 문제로부터 완전히 뿌리 뽑혀져 나오게 되었다고 주장한다.2) 한국인 목사를 지도자로 하는 조선족운동이 재외동포 관련 정책의 변화를 가져온 결과 조선족은 외국인노동자와 제도적으로 별개의 집단으로 간주되기 시작했다는 것이다.

베네딕트 앤더슨(Benedict Anderson)의 논거처럼 민족은 근대 이후 정치적 필요에 의해 만들어진 ‘상상의 공동체’일 수 있다. 특정 집단에 대한 구별과 차별은 근대국가 이전에도 존재했지만 대체로 신분, 계급, 성, 종교적 차이에 의한 차별이었지 인종이나 민족 자체가 차별의 출발점은 아니었고 또 국가가 차별을 의도하지도 않았다. 그러나 근대에 들어와서 인종적·민족적 소수라는 사실 자체가 차별의 원인이 되었고, 국가는 민족이란 집단의식을 통해 심오한 자기희생을 고취해왔다. 결국 중국동포들에게 부여된 민족이라는 이 상상의 공동체는 노동자로서, 주민으로서의 실질적 불평등과 수탈을 은폐한 채 허울뿐인 수평적 동료의식을 심어줌으로써 이주자들을 분할통치하는 기제로 사용되고 있다.

부정의한 법

합법화된 노동자와 미등록 이주노동자, 외국인과 중국동포, 우수 전문직 노동자와 단순 노동자를 나누는 경계 설정은 항상 법의 이름으로 이루어졌다. 미등록자들은 그저 범죄자, 범법자로 간주되었다. 그간 노동권, 건강권, 체류할 권리를 요구해왔던 이주노동자노동조합 간부 대부분이 미등록자라는 이유로 강제추방되었고, 현재 20만명이 넘는 미등록 이주자들은 마치 존재하지 않는 것처럼 살고 있다. 법이 제정된 이후, 인권으로 접근해야 할 자리를 법이 대신하면서 모든 게 법대로만 다스려지는 법치주의가 강하게 뿌리내리게 된 것이다.

그로 인해 몽골 출신 이주청소년 빌공이 미등록자란 이유로 강제추방된 일도 있다. 당시 고등학교 1학년이던 빌공과 친구들은 ‘몽골새끼’라고 욕하며 시비를 거는 한국 학생들에 의해 순식간에 싸움에 휘말리고 말았다. 빌공은 싸움에 가담하지 않고 오히려 말렸던 만큼 경찰에게 자초지종을 설명하며 통역도 도왔다. 밤새 빌공으로부터 통역 도움을 받은 경찰은 조사를 마친 후 그의 체류자격이 미등록 상태라면서 출입국관리소로 이송한 뒤 강제출국시켜버렸다. 부모와 면담도 하지 못한 상태였다. 미성년자 빌공에게 수갑을 채우고, 보호자와의 면담조차 막은 채 홀로 강제추방시킨 것에 대해 출입국관리소 측은 공무원 간 통보의무를 이행한 정당한 공무집행이라고 강변했다.

이같이 법이 도덕이나 정의 같은 가치에서 분리되어 오직 법의 자율성만을 추구하는 법실증주의는 법 자체의 논리적 완결성이나 형식성을 가질지는 몰라도 집행자로 하여금 도덕적 문제를 회피하게 만들고, 법의 지배를 받는 이들에겐 불법적이고 부정의한 법에 대항할 수 없게 한다.3) 일곱살 때부터 한국에 살면서 서울이 사실상의 고향이고 한국어가 모어가 된 빌공이 그렇게 추방된 것도, 소설 『레미제라블』에서 장발장은 죄인이므로 무조건 잡아 처벌해야 한다고 믿은 형사 자베르의 신념도, 과거 나치의 인종주의 법안이 구속력 있는 법으로 인정될 수 있었던 것도 모두 법이 정의와 무관하게 작동하는 이중적 본질 때문이다. 이렇듯 법이 도덕과 무관하게 효력만 발휘하는 상황에서 미등록이주자들은 주권과 법 앞에서 벌거벗은 삶, 호모 사케르(homo sacer)의 존재가 되고 만다.

시민권에 갇힌 권리

이주노동자 문제가 제도화된 후 그동안 이주노동자의 인권을 대변하며 대정부투쟁을 벌여왔던 많은 NGO(비정부기구)들은 다문화가족지원센터나 외국인근로자지원센터 등 정부지원사업을 위탁받으며 서비스를 제공하는 기관으로 전환하기 시작했다. 그동안 이주자 문제에 관심조차 없었던 보수적 종교기관이나 사회복지단체들이 이주민 지원사업에 대거 참여하면서 온정적 시각이 대표성을 띠기 시작했고, 이주민의 의사가 반영되지 않은 서비스를 통해 이주민은 대상화·도구화되었다. 다문화정책은 한국어 교육, 한국문화 이해 교육, 임신·출산 교육, 어머니학교 등 모성을 도구화하여 한국식 가족의 유지와 재생산을 위한 동화주의적 통합교육을 제공하고 있다. 전통예절교육, 다도체험, 다례다식 만들기 같은 프로그램은 이주민들에게 한국인보다 더 한국인답기를 강요하며, 갈등의 원인을 지나치게 문화화할 뿐 사회적·경제적 불평등의 재편은 고려 대상이 아니다. 최근 이주민 당사자(필리핀·베트남·미얀마·몽골인, 중국동포 등)가 중심이 된 비영리단체 설립은 더이상의 대상화·도구화된 타자성을 거부하고, 한국사회의 성원임을 인정받기 위한 투쟁의 일환이라고 할 수 있다.

법의 문 안으로 들어온 후 이주민과 관련한 투쟁은 이의신청이나 행정심판 같은 제도화된 방식으로 전환되었다. 과거의 집회나 농성, 당위성을 확보하기 위한 협상과는 양상이 달라진 셈이다. 그러나 이러한 제도화된 투쟁은 국민의 주권성에 갇혀 한발도 나아가지 못하고 있다. 헌법재판소는 “미등록 이주노동자를 긴급보호(단속)하기 위해 그의 주거지를 침입하더라도 주거의 자유를 침입하는 것으로 볼 수 없다”라고 판단하며 물리적이고 강제적인 방식의 단속과 추방을 승인했다. 또한 고용허가제가 제한하고 있는 직업선택의 자유를 요구하는 소송에서도 “직장 선택의 자유는 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권과 밀접한 관련성을 가지는 만큼 국민의 권리가 아닌 인간의 권리로 보아야 할 것”이라고 정의하면서도 “그러나 외국인력에 관한 제도는 결국 내국인의 고용시장과 국가의 경제상황, 국가안전 및 질서유지 등을 고려”해야 한다면서 외국인근로자가 사업주의 동의하에 5년 동안 세번까지만 사업장을 변경할 수 있도록 한 것은 “직장 선택의 자유를 침해하지 아니한다”라는 앞뒤가 안 맞는 해석을 내리고 있다. 결국 불가침조약이라 할 수 있는 자유권이나 평등권마저도 국가의 정책적 판단에 의해 언제든 유보될 수 있는 것이 국내 이주민의 현실인 것이다. 그러니 국가가 비용을 지불해야 하는 사회권에 대해서는 소송조차 제기하지 못하는 상태이다.

인간으로 태어나면서 동시에 갖게 되는 천부적 권리로서의 인권은 그 자신으로부터 유래하기 때문에 그 누구에게도 양도할 수 없으며 다른 권리나 법으로부터 도출되거나 환원될 수 없다. 처음부터 인간이라는 초국적 존재론에서 출발했기 때문에 인권에는 국경이 있을 수 없으며, 그러므로 인권은 세계주의적으로 이해되고 분석되어야 한다.4) 그러나 인권의 역설은, 그것이 전제되는 인간은 현실에서 결국 국민이며, 그러므로 국가의 주권 안에서만 보장받을 수 있다는 점이다. 다시 말해 국민국가의 틀 안에서 인권은 곧 국민의 권리이며, 시민권을 통해 특정한 정치공동체의 시민으로 발현될 때에만 비로소 작동하게 된다. 이러한 베스트팔렌적 시민권 개념은 비시민인 이주자의 권리배제를 당연하고 자연스러운 사실로 받아들이게 함으로써 차별을 정당화한다. 그렇다면 보편적 인권과 특정국가의 시민권/주권성 사이에 존재하는 딜레마는 어떻게 극복할 수 있을까? 이주자의 권리에 대한 요청은 어떻게 정당화될 수 있을까?

시민권을 민주화하기

영토국가의 원리에 기초한 시민권은 전지구적 신자유주의와 지구온난화, 국제 테러리즘, 질병 확산 등의 문제에 직면한 지구화시대에 더이상 적합한 사유단위가 아니다. 국적이 정치적 성원권의 원칙이 된다는, 영토국가에 기반한 시민권 개념은 배타적 민족주의에 이용되며, 지구적 빈곤층의 요구를 취약하게 만들고, 국제적 환투기세력이나 초국적기업의 부당한 행위에 효과적인 면죄부를 부여하며, 영토 안에 있는 이주자에 대한 배타성을 정당화한다. 지구화시대에는 그동안 국민국가가 주로 다루어왔던 경제적 분배 외에 다문화주의, 인정의 정치, 여성주의, 소수민족 대표정치 등이 정의의 내용으로 다뤄져야 하며, 공동체의 구성원으로 함께 살아가는 모든 사람이 논의의 주체가 되어야 한다. 시민권 보유자나 국가로만 한정하는 것이 아니라 사회적 상호작용의 구조 속에 포함된 사람과 비국가기구가 모두 포함될 때 비로소 정의로운 논의가 가능해지는 것이다.5)

따라서 지구화시대에 정의는 시민권과 인권의 동등성을 향해 가는 길이 되어야 한다. 법적·제도적 권리와 연결되지 않는 인권은 의미가 없기 때문에 인권을 시민권의 정치로 사유해야 한다. 인권을 빼놓고 시민권만 말한다면 새로운 계획을 시도하거나 새로운 권리를 보편적으로 만들어내는 데 한계가 있다. 그러나 인권을 시민권이 나아가야 할 기준점으로 삼는다면 인권은 도덕적·종교적 담론이 아닌 시민과 관련된 정치적 과제가 될 수 있다. 우리가 소수자의 권리로서 시민권을 논하는 것도 인권 차원의 논의만으로는 한국사회의 정치적 기획 자체를 바꾸어놓을 수 없기 때문이다.6) 시민권 개념을 확장하고 변형하면서 인권과 시민권이 만나는 열린 정치의 장을 만드는 것, 시민권을 가질 권리는 투쟁의 중요한 요인이 된다.

그렇다면 시민권의 외연은 어떻게 확장해갈 수 있을까? 쎄일러 벤하비브(Seyla Benhabib)는 국민국가의 주권성은 충분한 토의를 거쳐 협상되고 또 재협상될 수 있어야 하며, 정치적 성원권의 기초는 인권이 되어야 한다고 주장한다. 그동안 국가가 이주자에게 시민권을 부여하는 기준과 조건을 일방적으로 결정하고 그 내용을 이주자에게 부과했다면, 이제는 도덕적 대화를 통해 그 기준과 조건까지 이주자와 협상할 수 있어야 한다는 것이다. 즉 미등록자의 사면이나 강제추방, 사업장 이동의 제한 또는 허용, 가족동반, 체류 기간 및 조건 등의 문제에 있어서 당사자인 이주노동자와 민주적으로 상의해 결정해야 하며, 그 기준과 조건은 이주자의 입장에서도 수긍할 수 있는 것이어야 한다. 시민권을 일방적이고 자기규정적이지 않게 하는 것, 곧 시민권 자체를 분배의 대상이 되게 하는, 시민권을 보편화하는 작업은 지구가 하나의 생산공동체가 되어가는 세계화시대에 해결해야 할 정치적 요청7)인 셈이다. 법과 시민권, 시민권과 인권의 간극을 해결하고, 공론의 장을 통해 민주적으로 반추하는 과정은 사실상 ‘국민의 권리와 인간의 권리를 분할하며 인권과 시민의 권리가 다를 수 있다’고 판결한 한국의 헌법재판소가 성찰해야 할 대목이다.

도시시민권 개념의 중요성

프랑스 철학자 앙리 르페브르(Henri Lefebvre)의 ‘도시에 대한 권리’ 논의가 주목받기 시작한 것은 국가 차원에서 논의되던 인권의 주류화가 도시 차원으로 이행되면서부터다. 1960년대 프랑스에서는 농촌사람들뿐 아니라 프랑스 식민지였던 아프리카 국가 출신 이주자들이 빠리 같은 대도시로 대거 몰려들기 시작하면서 심각한 주택난이 발생했다. 프랑스 정부는 주택난 해소를 위해 빠리 외곽 지역에 대규모 임대주택단지를 건설해 이들을 수용하였으나 결국 이민자를 포함한 사회적 약자를 도시와 사회의 중심으로부터 배제하고 공간적으로 격리시키는 결과를 낳고 말았다. 2005년 프랑스 이민자 청소년들이 분노가 폭발해 수천대의 자동차를 불태우며 거리를 화염으로 몰아넣었던 방리유(banlieue) 사건도 도시를 자본의 이윤추구 공간으로만 여김으로써, 주민이 누려야 할 도시를 이주민들에게서 박탈하고 이주자의 존재를 비가시화한 결과였다. 르페브르는 프랑스 도시가 자본의 이윤추구 및 교환가치 논리에 좌우되고 있다고 비판하면서, 도시는 이주자를 포함한 모든 거주자의 생존과 관련된 생활의 논리, 사회적 가치의 논리가 우선시되어야 하는 공간임을 강조한다. 최근 한국에서 젠트리피케이션(gentrification)으로 발생하는 문제점과 같은 맥락이다. 토지를 소유하지 않은 도시 거주자라 하더라도 누구나 도시공간에 대한 사용권을 가질 수 있어야 한다. 도시는 새로운 창조 그룹이나 이주자를 지속적으로 끌어들이기 때문에 항상 새로운 현상이 나타나는 곳이다. 그래서 도시는 다양한 거주자들이 함께 만들어가는 일종의 작품인 셈이다.8)

제임스 홀스턴(James Holston)은 르페브르의 논의를 좀더 진전시켜 도시시민권을 제안한다.9) 세계적 자본과 노동이 모여드는 대도시에서는 고용의 기회, 공간 형태, 사회조직, 서비스 공급, 생활조건 등 사람들이 직면하는 일상의 문제들이 국가보다 더 가깝게 밀착되어 있다. 삶의 문제가 곧 도시의 문제가 되는 것이다. 이렇게 도시가 세계화되어가는 시대에는 정치공동체 단위도 국민국가 차원에서 도시 차원으로 재구축되어야 하고, 국민국가의 시민권 속에서 논의되지 못했던 이주노동자, 난민, 무국적자 들도 도시공동체의 일원으로 참여시켜야 한다. 도시 거주자로서 이주민들은 새로운 터전에서 도시의 문제와 싸우며 자신의 권리를 적극적으로 주장하게 되고, 그 과정을 통해 새로운 시민권의 목표와 지향을 개발하게 된다. 즉 세계화의 모순이 응집된 도시생활 경험을 통해 제기되는 권리 주장이 곧 도시시민권의 내용과 실체가 되는 것이다. 이러한 도시시민권은 도시 거주자 모두에게 정치참여의 권리를 부여하고, 모든 사람의 안전을 보장하며, 차이를 인정하는 다문화와 민주주의 실현을 가능하게 한다.

이렇듯 도시시민권은 국민국가 단위의 시민권을 무력화하거나 대체하지 않으면서도 시민권을 재구성함에 따라 국민이 아닌 사람도 접근할 수 있도록 허용한다. 다양한 관계망 속에서 살고 있는 사람들의 다양한 소속감을 인정하고 그들의 인권을 보장하는 역할을 국가와 도시 양쪽에서 다차원적으로 만드는 일이다.

이주민의 권리 공간으로서 서울시 인권조례가 갖는 의의

한국에서 도시에 대해 인권보장 책무를 부여하고 그것을 수행할 기구와 제도를 지속 가능하게 하는 인권조례가 제정되기 시작한 것은 2008년경부터이다. 그동안 국가의 책무였던 인권보장을 도시 차원의 실천으로 끌고 온 것이다. 그러나 국민국가에서의 시민권을 확장하고 도시시민권 등의 담론을 현실정치에 구현해낼 수 있는 길을 고민하고 분석하다보면 곧 논의 수위가 낮아지는 현실 정치제도와 만나게 된다. 특히 성소수자에 대한 차별금지조항조차 지켜내지 못하고 폐기된 서울시 인권헌장 제정과정을 지켜보면서, 도시시민권을 발아시킬 장으로서 서울시 인권조례나 인권정책을 논의한다는 게 곤욕스럽기도 했다. 그럼에도 이러한 작업이 필요한 것은 구체적인 현실 속에서 정치는 더디게 작동하기에 결국 그 사회의 구성원이 어떤 지향점을 가지고 협상—재협상을 하느냐에 따라 도시시민권의 범위가 좌우되기 때문이다.

서울시 인권조례의 가장 큰 의미를 찾는다면 시민의 개념이 국민국가의 국민으로만 한정되지 않고 “시에 주소 또는 거소를 둔 사람, 체류하고 있는 사람, 시에 소재하는 사업장에서 근로하는 사람”, 즉 거주자, 주민으로 확대되었다는 점이다. 특히 그동안 국민의 권리에서 배제되었던 이주노동자들과 난민, 미등록자 모두를 시민으로 규정하고 인권보호의 대상으로 삼았다. 이는 그동안 협소하게 해석되어왔던 ‘누가 시민이냐’ 하는 문제를 재해석하게 하는 지점이다. 조례가 갖는 또다른 의미는 법의 범위설정 면에 있다. 헌법재판소는 세계인권선언은 선언적 의미일 뿐 법적효력을 갖는 것은 아니라고 판결했으며, 경제적·사회적·문화적 권리에 관한 규약이나 시민적·정치적 권리에 대한 규약에 있어서도 국내법의 효력을 부인했다. 그러나 서울시 인권조례 제2조에서는 “헌법과 법률이 규정하고 있거나 대한민국이 가입·비준한 국제인권조약 및 국제관습법이 인정하는 인간으로서의 존엄과 가치 및 자유와 권리”를 서울시민을 보호하는 법으로 규정하고 있다. 현행법이 담아내지 못한 권리의 범위를 보편적 세계인권으로까지 확장한 것이다.

이에 기초하여 서울시에서는 최근 의미있는 두가지 진정사건이 있었다. 하나는 화교가 진정한 사건으로, 서울에 거주하는 65세 이상의 영주권자들에게 지하철 무임승차권을 줄 것을 요구한 것이고, 다른 하나는 서울시가 미등록 이주아동에게 보육료를 지급하지 않는 것은 평등권 침해 및 차별 행위라는 내용이었다. 둘 다 시민을 누구로 설정할 것이냐 하는 문제에 있어서 인권조례에 규정된 도시시민권 개념을 적용한 사례이다. 전자는 영주권자라는 법 안에 있는 존재임에도 온전한 시민·국민의 권리를 갖지 못한 사람이 사회적 권리를 요청한 사건이고, 후자는 법 바깥의, 존재하지 않는 것처럼 간주된 미등록자가 시민으로서의 정체성을 요구한 사건이다. 이에 따라 65세 이상 영주권자의 지하철 무임승차가 2015년 7월부터 허용되어 서울지하철 모든 구간에서 시행되고 있다. 미등록 이주아동 보육료 지원의 경우는 시민인권배심원제도의 안건으로 상정되었다. 처음에는 배심원 대부분이 범법의 이미지가 씌워진 미등록자·불법체류자를 세금으로 지원한다는 데에 부정적이었다. 그러나 확대된 시민권 개념, 유엔아동권리협약의 준수와 서울시 인권조례 이행 의무 등에 대한 열띤 논의를 거쳐 결국 미등록 이주아동에게도 보육료를 지원해야 한다는 합의점에 도달했다. 공론의 장을 통해 토론과 숙고의 과정을 실천한 것이다. 그러나 서울시는 이 권고를 시행해야 할 책무가 있음에도 예산 부족을 핑계로 차일피일 미루고 있는 실정이다.

인권조례가 이주민의 사회적 권리를 확보해내는 데 유의미한 공론의 장을 제공한다면 이주민의 정치공동체 참여는 열려 있을까? 서울시는 인권기본정책에 의거, 2015년 12월 18일 세계이주민의 날에 맞추어 외국인 주민대표자회의를 발족하면서 외국인 주민들이 이주민 관련 정책에 직접 참여할 수 있는 거버넌스(governance) 체계를 구축했다. 이주민들이 이를 통해 관련된 정책을 자문·심의하고, 시정에 반영될 수 있도록 제언하는 게 가능한 제도이다. 시장은 대표자회의의 제언에 대해서 그 이행여부를 문서로 답해야 하며, 이를 홈페이지에 게재해야 한다. 도시 거주민으로 외국인의 성원권을 인정하고, 이주민을 지방정부의 거버넌스 파트너로 삼겠다는 취지의 이 외국인 대표자회의는 국민국가 안에 갇힌 시민권을 실질적 도시시민권으로 확장해낸다는 데 의의가 있다. 그러나 도덕적 올바름만으로는 이주민의 정치적 참여와 서울에 대한 권리 요구가 가능한 구조가 언제 위협받을지 모른다. 이러한 제도가 실효성을 갖기 위해서는 인권보호 책무를 지닌 서울시에 대해 권고 차원을 넘어 행정적 제재 권한을 가질 수 있는 도시인권기구의 설립, 도시시민권에 대한 행정담당자들의 의지와 시민의 참여·감시 등이 요구된다. 만들어진 제도를 어디로 향하게 할지는 함께 도시를 이루며 살아가는 공동체 모두의 몫이다.

글을 마치며

한국에 이주민이 유입되기 시작한 지 30여년이 지났다. 그동안 이주민들은 대부분 임시거주자이자 손님노동자였다. 그러나 결혼이주자와 조선족, 유학생, 난민 인정자 들이 늘면서 장기체류 이주민의 비율이 점차 높아지고 있다. 과거에 노동법이나 출입국관리법 같은 법 자체가 중요한 이슈였다면 이제는 함께 공동체를 이루며 살아가는 시민으로서의 사회적·문화적·정치적 권리가 훨씬 중요해진 것이다. 그러나 아직도 한국사회는 이주민을 동정이나 연민 같은 온정주의로 바라보거나 감시나 통제의 대상으로 여기는 경우가 많다. 과거 법이 부재했던 시기에 불쌍하고 딱한 사람들, 혹은 불법체류자이니 잡아서 추방해야 할 존재라고 인식한 데서 한걸음도 나아가지 못한 것이다.

그러나 이주민들은 자신을 더이상 온정적 존재로 두지 않고 있다. 중국동포들은 여성회, 복지회, 축구회, 상인연합회, 신문사 등 40여개가 넘는 자생적인 동포모임을 만들어 한국인들과 협력하거나 경합하고 있고, 필리핀, 베트남, 미얀마, 몽골 등 여러 나라의 이주민들도 공동체를 자발적으로 조직, 운영하며 더이상 한국인의 명령체계에 의존하지 않는 주체적 존재임을 말하고 있다. 특히 지난 국회에서 이자스민 의원은 이민사회기본법을 통해 외국인기본계획이나 다문화정책 등 이주민과 관련된 정책을 수립할 경우 이주민 당사자가 협치구조 속에 들어가서 논의할 수 있어야 함을 명문화하고자 했다. 정의로운 논의는 공동체에 소속되어 함께 살아가는 모든 사람들이 논의의 주체가 되어야 가능해지기 때문이다. 이 역시 외국인혐오세력의 무지막지한 반대에 부딪친 뒤 19대 국회가 끝나면서 법안이 자동 폐기되고 말았지만 이주민이 더이상 공론의 장에서 방청객이 아니라 주체가 되어야 함을 밝혔다는 데 의의가 있다. 서울시의 외국인대표자회의 실험에 의의를 두는 것은 국가 단위에서 불가능한 일들이 인권도시를 표방하는 서울시에서는 좀더 열려 있고, 실천 가능하다는 점에서다.

권리 없는 인격체는 존재할 수 없고 권리 없는 자유는 진정한 자유가 될 수 없는 것처럼, 이주민이 당사자 문제에 참여할 수 있는 권리는 인간에 대한 부응이며 이들과 함께 살아가는 한국사회가 답해야 할 과제이다. 시민으로서의 권리는 국적을 가진 사람에게만 적용되는 것이 아니라 함께 살아가는 공동체 구성원 모두에게 열려 있어야 하는 것이다.