특집 | 신자유주의, 바로 알고 대안 찾기

신자유주의, 세계화, 한국경제

유종일 柳鍾一

KDI국제정책대학원 교수, 경제학. 저서 External Liberalization in Asia, Post-Socialist Europe, and Brazil(공저), 논문 「노사관계 변화의 정치경제학」 등이 있음. jyou@kdischool.ac.kr<

1. 신자유주의 논란

일인당 국민소득이 2만달러에 이르렀고 주가는 2,000을 돌파하기까지 했는데도 경제현실에 대해 대다수 국민이 불만이다. 불과 몇해 전만 해도 꿈같이 여겨지던 수치들이 현실화되었는데 말이다. 그 까닭은 양극화다. 빈익빈 부익부가 심화되어 총량적 성장에도 불구하고 서민대중의 삶은 쪼들려만 간다. 최근 발생한 이랜드 농성사태에서 보듯이 고용불안 또한 서민의 삶을 짓누르고 있다. 그렇다고 경제성장이 잘되고 있느냐 하면 그것도 아니다. 수년째 잠재성장률을 밑돌고 있다. 기업들도 부활한 일본경제와 맹렬하게 추격해오는 중국경제 사이에 낀‘쌘드위치 신세’를 호소하며 힘겨워한다.

그래서 좌우를 막론하고 뭔가 크게 잘못되었다고 생각한다. 김대중정부와 노무현정부 시기는‘잃어버린 10년’이 되었다고 한탄한다. 소위 민주화정권 혹은 개혁정권이라는 이들 정부를 거치면서 조세부담과 국가채무가 늘어나고 복지지출이 증가했으며 재벌규제가 강화되는 등 경제정책이 포퓰리즘, 심지어는 사회주의적 성향을 띤 탓에 경제가 활력을 잃고 성장이 둔화되었으며, 이에 따라 일자리 창출이 저조하고 양극화도 심화되었다는 게 우파의 진단이다. 좌파의 시각은 정반대다. IMF위기와 함께 출범한 김대중정부는 신자유주의의 전도사 격인 IMF의 요구에 충실히 따라서 개방을 가속화하고 공기업 민영화와 규제완화, 노동시장 유연화 등 전형적인 신자유주의 개혁정책을 추구했다는 것이다. 민영화정책 등에서 약간의 궤도수정은 있었지만 노무현정부도 대체로 동일한 정책기조를 유지했고 한미FTA추진에서 나타난 것처럼 오히려 신자유주의를 더욱 강화했다고 본다. 이러한 신자유주의 정책 때문에 양극화가 심화되었음은 물론 외국자본의 공세 앞에서 기업투자가 위축되고 성장의 침체까지 야기되었다는 게 좌파의 시각이다.

과연 누구의 얘기가 더 정확한 것인가? 과거 10년간의 경제정책을 신자유주의 개혁정책이라고 규정할 수 있는가? 그리고 이것이 성장동력 약화와 분배악화의 근본원인인가? 세계화시대에 신자유주의적인 정책은 선택이 아니라 필수라는 견해는 타당한가? 신자유주의의 미래는 무엇인가? 이러한 의문들에 답하는 것이 이 글의 목적이다. 이를 위해 크게 세갈래로 논의를 진행하고자 한다.

먼저 신자유주의란 무엇인지 개념 규정을 분명히 하고자 한다. 흔히 국가의 경제적 역할을 축소하고 시장기능을 확대하는 정책을 무조건 싸잡아 신자유주의라고 부르는 경향이 있다. 예를 들어 최근 스웨덴, 독일, 프랑스 등 사회민주주의적 경제정책을 추구해온 유럽국가들에서 우파가 정권을 잡게 되자 이를 신자유주의의 승리로 보는 시각이 대두했다. 하지만 경쟁과 시장의 역할을 조금만 강화하거나 복지를 조금만 축소해도 이를 신자유주의라고 부른다면 역사적 현상으로서의 신자유주의의 의미는 사라지고 만다. 따라서 신자유주의가 서구에서 등장한 역사적 맥락 속에서 그 성격을 정확히 파악할 필요가 있다.

다음으로 신자유주의와 세계화의 관련성을 살펴보고, 이러한 현상들의 미래전망을 논할 것이다. 신자유주의적 세계화가 특히 80년대 후반부터 급속하게 진행되었기 때문에, 이 양자를 거의 동일시하거나 둘이 반드시 결합되어 나타나는 것으로 이해하기도 한다. 사실 신자유주의는 급진적인 개방을 추구하기 때문에 세계화를 추동하는 강력한 힘이다. 하지만 세계화가 필연적으로 신자유주의와 결합되는 것은 아니며 꼭 신자유주의를 촉진하는 것도 아니다. 또한 세계화는 우여곡절은 있을지라도 분명 계속해서 진전될 것임에 반해, 신자유주의는 이미 생명력을 소진해가고 있는 듯하다. 우리가 세계화에 대응하는 자세도 이러한 상황인식을 바탕으로 가다듬어야 할 것이다.

마지막으로 한국경제에서 신자유주의가 차지하는 의미를 짚어볼 것이다. 우리가 10년 전에 겪었던 외환위기와 금융위기는 과연 신자유주의로 인한 것인가? 위기 이후 추진된 경제개혁은 과연 신자유주의 정책이었나? 분배를 강조한 노무현정부의 경제정책은 어떠한가? 이러한 질문을 통해 개혁정책을 단순히 신자유주의로 파악하는 것이 타당하지 않음과 동시에 신자유주의의 영향력이 결코 무시할 수 없이 세를 더해가고 있음을 지적할 것이다. 시장의 왜곡을 시정하고자 하는 개혁정책이 시장의 과잉을 낳는 신자유주의의 영향으로 인해 그 본질이 퇴색되고 혼란을 부추기고 있는 것이다.

2. 신자유주의란 무엇인가

신자유주의란 시장에 대한 무한한 믿음을 전제로 시장이 경제문제뿐 아니라 거의 모든 사회문제에서도 최선의 대안이라는 시장만능주의 혹은 시장근본주의 이데올로기의 현대적 형태라고 할 수 있다. 이러한 시장만능주의적 사조는 19세기 고전적 자유주의 시대에 등장한 자유방임주의를 비롯해서 하이에크(F.A. Hayek) 등 오스트리아학파의 전통으로 이어지기도 했고, 1980년대 이후 신자유주의로 재등장한 것이다. 신자유주의의 주요 정책아젠다는 규제완화와 개방을 통해 무역·투자·금융을 비롯해서 기업활동을 자유화하고 공기업을 민영화하여 국가의 경제적 역할을 축소하는 것과, 거시정책에서 인플레 통제를 우선시하는 통화정책과 건전재정주의를 내세운 재정정책, 그리고 복지 및 노동보호 정책을 축소함으로써 경제규율을 강화하는 것이다.

원래 2차대전 이후 서구의 경제정책 사조는 국가의 경제개입을 중시하는 케인즈주의가 지배했다. 매우 보수적인 미국 대통령으로 여겨지는 닉슨조차 “우린 모두 케인즈주의자야”라고 했던 것처럼 좌우를 막론하고 대체적으로 케인즈주의에 공감했다. 케인즈주의는 경기변동에 대처하는 적극적인 재정정책과 통화정책을 주장했고, 따라서 금본위제 같은 상품화폐제도와 달리 신축적 통화공급이 가능한 신용화폐를 당연시했으며, 국가간 자본이동을 포함하여 투기적인 거래에 부정적이었다. 1930년대의 대공황을 겪으면서 과거의 정통이 부정된 것이다. 정치적인 지형의 변화 또한 케인즈주의적 정책과 잘 맞아떨어졌다. 대중민주주의의 확산과 노동자들의 발언권 강화는 완전고용을 중요한 국가목표로 정착시켰고 복지국가의 팽창을 불러왔는데, 이는 케인즈주의의 총수요 관리정책과 잘 부합하는 것이었다.

신자유주의가 경제정책의 지배적인 사조로 작동하기 시작한 것은 1980년대 초부터다. 1980년 영국의 새처 수상과 1981년 미국의 레이건 대통령의 집권이 이러한 변화의 상징처럼 여겨지나, 실제 정책변화의 결정적인 계기는 1979년 가을 미국 연방준비은행 이사장에 폴 보커(Paul A. Volker)가 취임한 후 소위 통화주의(monetarism)에 입각한 금융통화정책을 실시한 것이었다. 인플레이션과 달러화 약세를 반전시키고자 통화팽창을 강력히 억제한 결과 이자율이 천정부지로 솟았고, 이것이 80년대 초의 세계적인 경기침체와 외채위기를 초래했다. 경제의 확장보다는 규율을 중시하는 정책이 시작된 것이다. 통화주의 거시경제정책은 규제완화, 민영화 등 국가의 경제적 역할을 축소하는 미시경제정책들과 결합하여 신자유주의 정책으로 발전했다.

80년대에는 영국, 미국, 뉴질랜드 등 주로 영미계통의 나라들이 신자유주의적 개혁을 추진했으나 경제적 성과가 신통하지는 못했다. 오히려 당시에 각광받은 것은 북구, 독일, 오스트리아, 스위스 등의 사회조합주의(social corporatism) 모델과 일본형 모델이었다. 그러나 북구가 80년대 후반 금융·자본자유화를 실시한 이후 금융위기에 빠져들고, 독일이 89년 통일 이후 경제적 곤란에 처했을 뿐 아니라, 일본이 90년대 초반부터 버블 붕괴로 인한 장기불황에 돌입하자 상황은 반전되었다. 미국과 영국이 90년대 초반 불황을 극복한 뒤 강력한 성장세를 보인 것과 대조적이었다. 여기에 구사회주의권의 몰락이라는 세계사적인 사건이 국가의 경제개입에 대한 부정적인 인식을 확산시킴으로써 90년대에 들어 신자유주의가 새로운 지배적 이념으로서 등장하게 된 것이다.

신자유주의 등장의 배경은 케인즈주의의 위기였다. 케인즈주의 경제정책 아래서 전후 서구 자본주의는 사상 유례없는 고성장과 완전고용, 그리고 경제안정화와 복지확대를 달성했다. 소위‘자본주의의 황금기’였다. 그러나 이것은 지속되지 못했다. 가장 근본적인 문제는 케인즈주의의 자기한계였다. 케인즈와 동시대에 독립적으로 유효수요이론을 창안한 칼레츠키(M. Kalecki)는 일찍이 재정정책으로 완전고용을 달성하는 것은 어렵지 않으나 정부지출에 대한 재계의 정치적 반대 때문에 완전고용을 장기간 유지할 수 없게 된다고 주장했는데, 선견지명이라 하지 않을 수 없다.¹ 지속적인 완전고용상태는 노동규율을 약화시키는 한편 임금상승으로 인한 인플레이션을 초래하기 때문에 재계나 금리생활자들이 반대한다는 것이다. 실제로 황금기가 지속되자 60년대 후반부터 서구에서 이러한 현상이 발생했다. 또한 복지국가의 팽창과 정부개입의 증대가 시장의 실패와는 다른 정부의 실패를 초래했다. 이러한 이유들 때문에 70년대에 접어들면서 선진 각국의 노동생산성 상승률과 이윤율이 저하되고 경기후퇴가 오게 되었는데, 설상가상으로 석유파동이 닥치면서 스태그플레이션이 발생하고 경제위기가 도래한 것이다.

이러한 배경에서 등장한 신자유주의는 고전적 자유주의 혹은 구자유주의와 시장만능주의적 성향을 공유하되 역사적 맥락이 다른 만큼 구체적인 내용은 상이하다. 첫째, 금본위제에 입각한 구자유주의와는 달리 신자유주의는 신용화폐를 기반으로 경제안정화를 위해 통화공급을 신축적으로 할 수 있는 씨스템을 채택하고 있다. 물론 인플레이션 억제에 통화정책의 목표를 두어야 한다는 입장을 취하고 있기는 하지만, 실제 정책이 이렇게 교조적으로 시행되는 경우는 매우 드물다. 둘째, 구자유주의는 야경국가와 자유방임경제를 옹호했으나 신자유주의는 사회적 긴장과 갈등을 완화하기 위해 최소한의 사회안전망이 필요함을 인정한다. 복지 축소와 인쎈티브 개선을 지향하지만 복지 철폐를 주장하는 것은 아니다. 또한 금융안전망, 즉 금융씨스템의 안정성을 위한 정부 규제와 감독의 필요성도 인정한다. 셋째, 고전적 자유주의는 전제군주에 의한 정치권력의 독점과 경제활동의 통제에 맞서 시민적 자유와 경제적 자유를 추구한 전향적인 정치이념이었지만, 신자유주의는 노동권과 시민권의 확대에 위협을 느낀 자본가와 특권계층의 반격이라는 성격을 지닌다.²

3. 신자유주의와 세계화의 미래

세계화가 반드시 신자유주의와 결합해서 나타나는 것이 아님은 세계화의 역사를 보면 쉽게 알 수 있다. 세계화가 전례없는 완전히 새로운 현상이라고 생각하는 것은 오해다. 19세기 후반부터 이미 세계화는 시작되었다. 당시는 자유무역이 발달했을 뿐 아니라, 대다수 국가들이 금본위제를 채택했기 때문에 요즘보다도 자본의 이동성이 높았고 실제로 막대한 해외투자가 이루어졌다. 증기선과 철도, 전신의 발명 등 획기적인 교통·통신기술의 발전으로 시장통합이 가속화되었다. 또한 노동력의 국제적 이동은 오늘날에 비해 오히려 더 자유롭고 대규모로 이루어졌다. 이렇게 고전적 자유주의 아래서 진행된 제1차 세계화질서는 두차례 세계대전과 대공황을 치르는 동안 무너져내렸다.

2차대전 이후에 성립한 브레튼우즈체제는 IMF, 세계은행, 관세와 무역에 관한 일반협정(GATT) 등의 제도적 틀을 마련하여 경제재건과 국제경제질서 재구축을 시도했다. 전전(戰前)의 투기적 자본 흐름이 초래한 경제적 혼란을 피하기 위하여 자본거래에 대한 통제는 유지하되 국제무역과 해외투자 등 경상거래의 자유화를 달성하고자 했다. 브레튼우즈체제는 앞서 논의한 케인즈주의적 경제운용과 결합하여 매우 성공적인 결과를 낳았고, 이에 따라 세계경제는 다시 한번 경제통합의 길을 걷게 되었다. 유럽을 기준으로 볼 때 1970년대 초에 이르면 GDP에서 무역이 차지하는 비중이 제1차 세계화 당시의 최고수준을 회복하게 된다. 이것이 제2차 세계화로서 케인즈주의 영향 아래 다소 점진적으로 진행되었다.

1970년대에는 브레튼우즈 고정환율제의 붕괴와 석유파동 등의 충격이 가해지면서 세계화 추세에 일시적으로 제동이 걸렸으나, 1980년대 이후 신자유주의의 등장과 시장개혁의 확산으로 인해 세계화는 다시 급속히 진전되었다. 전세계적인 시장통합이 확대되고 있으며, 생산체제의 글로벌화가 심화되고 있다. 특히 80년대 후반부터 금융자유화와 자본자유화가 급격하게 이루어져 금융시장의 통합이 가속화되었고, 국제적 금융거래가 무역이나 투자에 비해 훨씬 급속하게 확대되면서 금융자본주의의 성격이 강화되고 있다. 1995년에 출범한 WTO등 다자간 경제기구들을 중심으로 경제 규범과 제도를 수렴시키려는 노력도 진전되고 있다. 이것이 제3차 세계화다.

이렇게 신자유주의의 주도적 영향력 아래서 진행되는 세계화는 세계화의 한 국면일 뿐이다. 세계화가 필연적으로 신자유주의를 촉진한다는 것도 사실은 아니다. 어디로든 자유롭게 이동하는 자본을 자국에 유치하기 위해서는 자본이 좋아하는 경제정책을 택할 수밖에 없다는 논리는 일견 그럴듯하다. 그래서 토머스 프리드만(Thomas Friedman)은 “세계화를 받아들인 나라들은 경제성장은 얻지만 경제정책의 선택권은 잃는다”고 주장하기도 했다.³ 그러나 자본은 무조건 규제가 적고 법인세가 낮은 곳으로만 가지는 않는다. 경쟁력의 요소에는 인적자원이나 사회간접자본의 질, 정책의 투명성과 사회적 자본 등 신자유주의적 정책만으로는 결코 달성될 수 없는 것들도 많이 있다. 세계화가 진전됨에도 불구하고‘다양한 자본주의’가 아직도 존재하는 까닭이다. 일례로 북유럽 국가들은 세계에서 가장 개방된 경제씨스템을 가지고 있지만 강력하고도 보편적인 복지체제를 구축하고 있으며, 신자유주의와는 매우 다른 평등주의적 사고가 경제정책에 큰 영향을 미친다.

사실 신자유주의가 지금의 위세에도 불구하고 앞날이 전도양양한 것은 아니다. 현실의 시장은 결코 신자유주의자들이 믿는 것처럼 완전하지 못하며, 무조건적인 개방과 자유화가 경제성장과 후생증대를 가져온다는 객관적 근거가 희박하기 때문이다. 오히려 동아시아 금융위기에서 드러난 것처럼, 적절한 규제나 제도개혁 없는 무분별한 금융개방과 자유화는 언제나 심각한 버블과 금융위기로 이어지고 말았다. 또한 무조건적인 탈규제화와 정부의 축소가 가져온 폐해도 여러 개발도상국에서 확인되었다. 최근에는 IMF마저 조심스런 금융개방과 금융 및 사회 안전망 등의 정부기능 강화를 주장하기에 이르렀다. 그리고 <표1>에서 보는 것처럼 신자유주의시대(1989~2003)의 경제성장률은 케인즈주의가 풍미했던‘자본주의의 황금기’(1950~1973)에 비해 현저히 떨어진다. 아시아만이 예외적으로 유사한 성장률을 보이고 있을 따름이다. 신자유주의시대에 많은 나라들에서 소득분배가 악화되었다는 사실은 잘 알려져 있다.

1990년대가 신자유주의의 전성시대였다면, 2000년대에 들어서는 부분적이나마 퇴조하는 형국이다. 신자유주의 정책의 선두에 있던 나라들이 정책선회를 하는 양상이 이미 나타나고 있다. 2001년 초에 발생한 캘리포니아의 전력공급 중단사태로 인해 주정부는 정부소유 전력회사를 건립했고, 또 영국정부도 빈발하는 안전사고와 써비스 저하로 소비자의 원성을 사고 투자비용 보조로 재정부담까지 가중시킨 철도민영화가 완전한 실패였음을 자인하고 민영화를 되돌려놓았다. 무엇보다 흥미로운 것은 신자유주의 정책을 누구보다 앞장서서 가장 철저하게 실시했던 뉴질랜드에서 일어나는 변화라고 할 수 있다. 2000년 총선 이후 뉴질랜드는 세율인상, 연금 상향조정, 노조권한 강화, 민영화 중지 및 재국유화 추진 등 신자유주의와는 반대되는 정책들을 펴나가기 시작했다. 그렇다고 과거로 회귀한 것은 아니지만 좀더 실용적인 정책노선이 등장한 것이다. 엔론이나 월드컴 등 대규모 회계부정사태나 지구온난화의 심각성에 대한 증대된 인식도 시장만능주의에 경종을 울렸다.

설사 신자유주의의 전성시대가 끝났다고 하더라도, 이를 세계화의 종언으로 받아들여선 안된다. 신자유주의의 문제와 세계화의 문제를 혼동하면 곤란하다. 오늘날 세계화가 많은 문제점을 배태하고 있는 것은 사실이지만,‘반세계화’론자들이 말하는 것처럼 세계화가 저임금·실업·빈곤·환경파괴 등 모든 악의 근원이라고 볼 수는 없다. 오히려 세계화는 일반적으로 부의 증진을 가져올 기회를 증가시킨다. 오늘날 세계화가 낳은 많은 병폐들은 세계화 그 자체의 문제라기보다는 신자유주의적인 오류로 인한 문제라고 보아야 한다.

강력한 반세계화 시위가 일어났을 때나 9·11테러가 발생했을 때 세계화가 종언을 고하는 것이 아닌가 하는 논쟁이 일기도 했다. 현재 세계화의 질서는 다분히 다국적기업, 국제금융자본, 강대국 중심으로 형성되어 있다. WTO나 IMF등 대부분의 주요 국제경제기구들은 미국을 비롯한 선진국 그리고 이들 나라의 초국적자본의 이해를 주로 대변하고 있으며, 그 결과 빈국에 대한 무관심과 차별, 그리고 정책적인 면에서 신자유주의적인 편향성 등을 보이고 있다.⁴ 이러한 상황이 지속된다면 세계화에 대한 정치적 저항이 확산되고 과거에 그랬던 것처럼 세계화가 일시적으로 후퇴하는 사태가 올 수도 있다.⁵

그러나 세계화는 인도주의와 보편주의라는 거역하기 어려운 대세에 부합하는 흐름으로서, 장기적으로는 막을 수도 없고 막아서도 안된다. 근본적인 관점에서 더 나은 삶의 기회나 경제적 기회 등을 추구하는 데 국경이 장벽이 되어야 할 까닭은 없다. 세계적인 차원에서 시장의 실패를 보정하고 분배와 안정화 등을 위한 제도적 장치를 발전시키는 것이 앞으로 나아갈 방향이다.

원래 시장의 발달은 정치적 통합에 의해 뒷받침되지 않으면 지속되기 어려운 것이다. 시장은 부의 창출과 확대재생산을 가져오지만, 시장이 기능할 수 있도록 질서를 부여하고 시장의 파괴성을 순치하기 위한 제도적 장치는 정치공동체에 의해 마련될 수밖에 없기 때문이다. 유럽의 시장통합이 유럽의 정치적 통합과 맞물려서 진전돼온 것처럼 앞으로 지구적인 차원에서 시장통합이 진전되어감에 따라 지구적인 차원에서 정부의 기능이 발달하고 실질적인‘세계정부’가 형성될 것이다.⁶ 이러한 ‘세계정부’의 구체적 상은 기능에 따라 다양한 형태를 띠는 매우 복합적인 모습이 될 것이고, 유럽이나 동아시아 등 지역 차원의 정치경제적 통합이 중요한 디딤돌이 될 것이다. 따라서 지역적인 차원, 나아가 지구적 차원의 민주주의를 확장하면서 시장이 낳는 문제점들을 시정해가는 노력이 필요하다.

4. 신자유주의와 한국경제

한국은 1950년대까지만 해도 세계에서 가장 가난한 나라 중 하나였으나, 60년대 이후 90년대 중반까지 초고속 성장을 거듭하여 가장 말석이긴 하지만 부자 나라들의 그룹에 들어가게 되었다. 박정희 개발독재 아래서 이루어진 고속성장의 주요 특징은 다음과 같다. 첫째, 국가주도형 성장이다. 국가기구가 금융기관이나 외자도입에 대한 통제력을 토대로 자원을 동원하고 이를 전략산업에 배분했으며, 시장은 자원배분에서 오히려 보조적인 역할을 했다. 둘째, 대외지향형 성장이다. 투자재원을 보충하기 위하여 외국자본의 도입에 많이 의존했고, 고도성장하는 데 필요한 자본재 수입을 감당하기 위해 수출증진을 통한 외화획득이 중시되었다. 이로써 자본과 무역 양면에서 대외의존도가 매우 높아지게 되었으나, 수출주도형 산업화는 또한 국내의 좁은 시장을 넘어서서 규모의 경제를 이룩하고 세계시장과의 접촉을 통해 선진기술을 도입하는 데 기여했다. 이런 의미에서 한국의 고도성장은 세계화의 잇점을 잘 이용한 사례라고도 할 수 있다. 셋째, 불균형 성장이다. 지역적으로는 수도권과 영남권을 중심으로 하고, 산업구조상으로는 전략산업을 집중 지원하며, 더 미시적인 차원에서는 재벌기업들을 성장엔진으로 삼는 불균형 성장을 추진했다. 마지막으로, 성장지상주의 철학이 지배했다. 초고속 성장을 위하여 복지·환경·형평·안전·효율 등 다른 가치들은 아낌없이 희생했다.

이러한 특징을 지닌 고도성장체제는 산업화과정에서 압축적인 성장을 이루는 데 매우 효과적인 것이었다. 그래서 고도성장기가 종언을 고한 1990년대 중반 이후 찾아온 금융위기, 위기극복 이후의 고용침체와 분배악화 등은 이러한 효과적인 체제가 신자유주의적인 개혁으로 무너진 탓이라고 보는 견해가 대두하게 되었다.⁷ 그러나 이러한 견해에는 동의하기 어렵다.

사실 위기의 근본적인 원인은 개발독재가 낳은 축적체제의 구조적 위기에 있었다.⁸ 당시 형성된 축적체제의 큰 축은 국가주도의 투자계획, 관치금융을 통한 자원배분, 재벌중심의 산업발전이었다. 그런데 이러한 축적체제의 성공은 오히려 자기파괴의 씨앗이 되었다. 중산층과 노동계급의 물적 토대와 의식이 발전하면서 민주화로 나아가지 않을 수 없게 되었고, 자본축적의 극대화는 한계수확체감의 법칙에 부딪혀 이윤율 저하를 불러오게 되었다. 경제구조가 고도화됨에 따라 관료적 통제의 효율성은 점차 저하되었고, 정경유착과 관치금융에 의한 부패와 비효율 그리고 국민경제의 불균형은 심화되었다.

따라서 축적체제의 일정한 변화는 불가피한 것이었다. 실제로 80년대부터 점진적으로 민간주도와 시장중심의 경제운용이 도입되었다. 대외적으로 무역자유화가, 대내적으로는 은행민영화와 이자율자유화 등 금융자율화 조치들이 추진되었다. 특히 90년대에 들어와서는 산업정책의 폐기, 금융시장 개방과 자본거래 자유화 조치들이 급격하게 취해졌다. 그 결과 한국경제도 세계화의 물결 한가운데로 점점 다가가게 되었다. 그러나 이 과정에서 국가의 계획과 통제는 없애면서 이를 대신할 시장규율을 강화하지 않은 것은 결정적인 오류였다. 국가의 통제도 시장규율도 미약한 상황에서 재벌그룹들간의 경쟁은 시장왜곡과 과잉투자를 불러와 금융위기를 낳기에 이르렀다. 이같은 맥락에서 금융기관의 건전성과 경쟁력 강화 및 금융 규제와 감독의 고도화 등 국내적 개혁이 수반되지 않은 채 섣불리 추진한 금융과 자본거래 자유화 조치들은 1997년의 외환위기와 이로써 촉발된 금융위기의 직접적인 원인이 되었다.⁹

비단 한국뿐 아니라 적절한 규제나 제도개혁 없는 무분별한 금융 개방과 자유화는 언제나 심각한 버블과 금융위기로 이어진다. 우리나라의 경우, 과거 관치경제하에서 금융기관들은 취약하기 이를 데 없는 상황이었으며 기업들의 과다부채로 인한 잠재적 금융위기가 거의 항구적으로 존재했다. 개발독재 아래서는 1972년의 8·3조치나 80년대 초의 산업합리화정책 등 매우 비시장적이고 비민주적인 방법으로 금융위기의 폭발을 막았다. 하지만 민주화와 시장자유화의 진척으로 더이상 이러한 방법을 사용할 수 없었고, 그렇다고 시장적인 방법으로 부실기업을 정리하는 기제도 발달되지 못했던 1997년에는 기아자동차 사태에서 보듯이 미봉책으로 일관하면서 위기의 심화를 방치했던 것이다. 동남아에서 전염되어온 외환위기는 이미 국내적으로 진행되던 금융위기를 급진적으로 폭발시키는 도화선 역할을 했다.

이렇게 볼 때 금융위기의 근본원인은 개발독재하에서 형성된 자본축적 극대화체제의 모순이고, 이를 개혁하기 위해 추진된 자유화정책의 오류였다. 특히‘세계화’를 정책모토로 삼은 김영삼정부는‘작은 정부’를 내세우며 금융감독과 공정거래 등 시장의 정상적인 작동을 위해 필요한 국가의 역할마저 위축시켰다. 앨리스 앰스던(Alice Amsden)이‘앵글로쌕슨화의 유령이 한국을 배회한다’고 한 것처럼 신자유주의적 사조가 이러한 오류를 부추긴 면이 있는 것은 사실이다.¹⁰ 하지만 이는 부차적인 요인에 불과했고 정치경제적 요인이 더 중요했다. 즉 국내적 금융개혁은 기득권 세력의 반발 등 많은 정치적 어려움을 야기하는 데 반해서 금융개방과 자본거래 자유화 등은 당장에 가시적인 피해자는 별로 없고 싼 이자에 외국자금을 들여와 사용하고자 하는 재벌기업들에는 즉각적인 혜택을 주기 때문에 정치적으로 유리한 정책인 셈이다. 90년대에 접어들어 재벌들은 힘이 커지면서 시장주의와 세계화의 논리를 앞세워 자신들에게 불편한 정부의 통제나 규제를 완화해나갔는데, 이때 가장 핵심적인 것이 바로 자본거래 자유화였고 추가적으로 노동시장의 유연화였다. 이제는 신자유주의가 재벌의 경영권을 위협하고 투자를 위축시킨다고 주장하고 있으니 아이러니가 아닐 수 없다.

외환위기 이후 IMF의 요구로 추진된 개혁은 그야말로 신자유주의 아닌가? 김대중정부는 IMF의 요구에 충실히 따라 본격적인 자본시장 개방, 노동시장 유연화, 공기업 민영화 및 규제완화 등을 추진했다. 분명히 신자유주의적 요소가 다분히 존재했다. 사실 1982년 멕시코의 대외채무 불이행선언으로 촉발된‘외채위기’이후 IMF관리체제는 개도국에 ‘워싱턴 합의’(Washington Consensus)라고 불리는 신자유주의적 정책개혁 패키지를 강요하는 기제가 되었다. 우리도 이러한 운명에 처한 것이다. 그럼에도 불구하고 IMF위기 이후 취해진 시장개혁정책을 단순한 신자유주의로 규정하는 것은 무리다.

첫째, 개혁정책은 케인즈주의적 복지국가의 과도한 발달과 노동권의 지나친 강화에 대한 반작용으로 나온 게 아니라, 오히려 개발독재 아래서 형성된 관치경제와 재벌체제로 인해 왜곡된 시장기능을 바로잡고자 하는 성격이 강하다. 정경유착, 이와 밀접하게 관련되어 있던 관치금융, 그리고 전근대적인 총수지배를 핵으로 하는 재벌체제 등으로 인한 비리와 부패 등 시장왜곡과 비효율을 청산하는 것은 신자유주의와는 무관하다. 오히려 각 부문에서 책임성·투명성·효율성을 높임으로써 시장경제질서의 기초를 다지는 일이라 보는 것이 타당하다.

둘째, 몇가지 중요한 영역에서 정부가 역할을 강화했음에 주목할 필요가 있다. 용두사미가 되어가고 있긴 하지만 재벌에 대한 규제를 강화하기도 했고, 금융기관에 대한 감독 및 건전성 규제를 강화했다. 무엇보다 4대연금을 확대하고 기초생활보장을 도입하는 등 사회복지가 크게 확대되었다. 김영삼정부 당시에 완전히 폐기되다시피 했던 산업정책도 벤처기업 육성, 지역균형발전 추진, 혁신클러스터 양성, 신성장동력 발굴 등 새로운 형태로 부활하고 있다. 다양한 시장실패에 대한 적극적 대응이 이루어지고 있는 것이다.

따라서 김대중정부의 경제개혁은 자본시장 개방, 규제완화와 공기업 민영화, 노동시장 유연화 등 신자유주의적 측면은 물론이거니와 관치금융과 재벌체제를 개혁하는 등의 구자유주의적 측면, 노사정 타협이나 생산적 복지의 확대에서 볼 수 있는 사회민주주의적 측면 등 복합적 성격을 지닌 것이라는 김기원(金基元)의 지적은 전적으로 옳은 것이다.¹¹ 또한 개발독재 아래서 형성된 관치경제와 재벌체제의 유산을 청산하고 정상적인 시장기능을 확대하는 것이 우리 사회에 중요한 과제로 주어진 현실에서, 경쟁과 시장의 역할을 강화하는 것을 무조건 신자유주의라고 공격하는 것이 바람직하지 않다는 그의 주장도 귀담아들어야 할 것이다. 하지만 개혁과정에서 신자유주의가 일정한 영향력을 발휘했고, 이에 따라 시장의 왜곡을 시정하려는 개혁이 시장의 과잉으로 치달으면서 부작용과 혼란을 초래한 것도 사실이다.

극심한 금융위기의 와중에서 복합적인 개혁을 추진하는 것이 쉬울 리 없다. 신속하게 위기를 극복하고 경기를 회복시킨 것은 후하게 평가해야 한다. 하지만 개혁론이 일관성있게 정리되지 못했고 개혁 추진의 정치적 기반이 튼튼하지 못했던 탓에 개혁이 좌충우돌하며 파편적으로 이루어졌다. 특히 우리의 현실적 과제와는 연관성이 희박한 신자유주의적 아젠다가 상당히 침투한 까닭에 개혁과정의 혼란을 부추겼다. 구조조정을 정부주도로 해야 하는지 시장자율에 맡겨야 하는지 상당기간 혼돈을 거듭했고, 공공부문 개혁 등에서 지나치게 규제완화, 민영화, 인원감축 등에 초점을 맞추었으며, 노동개혁에서도 노사관계는 뒷전에 밀리고 노동시장 유연성만이 전면화되는 현상들이 나타났다. 부실기업과 부실사업의 구조조정은 물론 불가피한 것이었지만 지나치게 인력감축 위주로 진행되었고, 이는 고용구조 악화와 고용불안을 초래하여 양극화 심화의 중요한 요인이 되었다.

또한 개혁의 분야별 불균형이 심각하게 드러났다. 경제개방은 고속으로 추진되었으나, 금융과 기업을 튼튼히하기 위한 구조조정과 개혁은 더디게 진척됨으로써 불균형이 발생했다. 강력한 정치적 저항 때문에 개혁은 주춤거리는데도, 특별한 저항세력이 없는 금융개방은 일사천리로 진행되었다. 사회정책 차원의 개혁조치들은 행정적인 준비 소홀과 정책집행전략의 미숙함으로 인하여 가시적인 혜택이 나타나기 전에 온갖 저항과 반대에 부딪히는 어려움을 겪게 되었다.

노무현정부에 들어서는‘성장과 분배의 선순환 구조’를 만든다는 등 좌파적 언사를 많이 사용하면서도, 경제정책은 법인세 인하나 규제완화 정책에서 보듯이 대체로 신자유주의를 강화하는 방향으로 가고 말았다.¹² 이러한 경향은 무엇보다 한미FTA의 졸속 추진에서 극에 달했다. 한미FTA는 단순히 시장개방을 통한 무역확대를 목적으로 하는 것이 아니라 미국식 제도의 이식(移植)을 노리는 것이다. 정부는 개방을 통해 개혁을 추동한다는 논리를 내세우지만, 이는 곧 대외개방과 내부개혁의 불균형을 극단적으로 보여주는 것이다.

5. 맺음말

외환위기 이후 추진된 경제개혁의 결과 한국경제에 심대한 변화가 온 것은 분명하다. 과거에 비해 훨씬 시장중심의 경제가 된 것이다. 하지만 개혁이 새로운 발전모델에 대한 사회적 합의와 일관된 청사진하에서 철저하게 추진되지 못했고, 정치경제적 상황에 따라 갈지자 걸음을 걸어왔다. 그래서 아직도 관치금융과 재벌체제라는 유제(遺制)가 상당부분 남아 있음은 물론 새로운 발전모델의 출현 또한 요원하다.

성장동력을 강화하면서도 양극화를 극복할 수 있는 새로운 발전모델이 절실히 요구된다. 필자는 그 핵심이 인적자본과 과학기술에 대한 투자를 통한 지식의 축적이 성장을 견인하는 것이라 보고 있다.¹³ 이러한 지식경제에서는 합리적인 시장의 기능을 살리는 것도 중요하지만, 국가의 책임 아래 모든 개인이 자신의 능력을 최대한 개발하고 역량을 최대한 발휘할 수 있도록 지원하는 것이 필수적이다. 신자유주의를 반대한다며 시장과 경쟁 자체를 무턱대고 반대하는 것도 문제지만, 독소조항은 따져보지도 않고 무조건 한미FTA에 찬성하거나 공교육과 복지가 지금처럼 부실한 상황에서‘큰 시장 작은 정부’를 내세우는 등 신자유주의 혹은 시장만능주의적 경향으로 흐르는 것은 더욱 위험하다. 신자유주의에 가장 앞장섰던 뉴질랜드보다 국가가 나서서 열심히 지식투자를 한 핀란드가 더 경쟁력이 높고 세계화에 잘 대응하고 있다는 점을 명심하자. 50년 동안 단 한명도 정리해고를 하지 않은 토요따자동차가 세계 최고의 경쟁력과 수익성을 자랑한다는 것도 주목할 필요가 있다.

세계화는 지속될 것이지만 신자유주의적 세계화는 이미 퇴조국면에 들어섰다. 시장을 확대하면서도 또한 시장을 순치시키는, 좀더 민주적으로 관리되는 세계화가 향후 대세가 될 것이다. 이것이 또 지식경제시대에 경쟁력을 높이기 위한 밑바탕이 될 것이다. 우리나라가 세계화에 능동적으로 대응한답시고 신자유주의적 방향으로 치닫는다면 이는 치명적 실수가 될 것이다.

__