시평

21세기 안전한 사회를 위한 과제

심재현 沈在鉉

토목공학 박사. 현 국립방재연구소 연구기획팀장. shim1001@hanafos.com

1. 서론

지난 10여년 동안 대형재해(재해와 재난을 구분하여 사용하는 경향이 크지만, 본고에서는 이를 재해로 통일하여 사용한다)로 5천명 이상이 목숨을 잃고, 삶의 질 향상을 위한 국가복지예산의 20배가 넘는 손실을 수해로 입는 나라, 그럼에도 사전예방정책과 기술개발에는 국가연구개발사업의 0.1%에도 못 미치는 비용을 투자하는 나라, 이것이 재해에 대한 우리사회의 현주소이다. 그동안 우리는 부산 구포역 열차사고, 위도 페리호 침몰사고, 성수대교 붕괴사고, 대구지하철 가스폭발사고, 삼풍백화점 붕괴사고, 씨랜드 화재사고 등 전세계적으로 유례를 찾아보기 힘든 대형사고를 경험했고, 더이상의 재해가 발생하지 않기를 바랐지만 지난해 역대 최대피해를 냈던 태풍 루사에 이어 또다시 지난 2월 대구지하철참사와 천안초등학교 축구부 합숙소 화재사고를 경험했다.

이러한 재해가 발생할 때마다 사회적 물의를 빚으면서, 사고원인에 대해 인재 또는 천재, 심지어 관재라는 논의가 팽배하고, 관계기관에서는 더이상의 재해가 발생하지 않도록 하겠다며 조치를 발표하지만 대형재해 가능성이 지속적으로 우려되고 있는 싯점에서 또다른 재해인 홍수를 걱정해야 하는 우기가 가까워지고 있다.

안전관리에 대한 연구를 수행해오면서 얻은 하나의 교훈은 우리의 안전문제는 단순히 사고가 발생한 특정지역에서 한시적으로 논의될 대상이 아니라는 것이다. 또한 문제를 해결하기 위해서는 일시적 논의와 조치가 아닌, 사회 속에 내재되어 있는 안전관리씨스템의 근원적 개선에 대한 지속적이고 구체적인 개발과 실천이 있어야 한다는 것이다.

다시 말하자면 전세계적으로 유례가 없는 압축적 근대화를 이루어온 우리사회가 부수적으로만 생각하던 안전문제를 본질적으로 파악해야 하며, 지금까지와는 달리 정책, 제도 및 문화적인 차원에서의 안전관리씨스템에 대한 인식전환이 있어야 한다.

우리가 살고 있고 후손이 살아야 할 21세기는 기상이변과 사회 위험요소 등의 대형화·다양화로 인해 예측이 불가능하며 도덕적·과학적 합리성으로 재구성된 사회씨스템의 운영이라는 패러다임 도입이 그 어느 때보다 필요한 싯점이다.

2. 안전관리씨스템의 개선을 위한 개념적 논의

산업혁명 이후 인류는 역사상 유례없는 생산력을 보유하게 되었고, 근대 산업사회는 거대한 부를 축적하고 생활방식을 근본적으로 변화시켜왔다. 이러한 발전과정에서 부는 체계적으로 확대·재생산되었고 그와 동시에 위험은 부를 위해 감수해야 하는 우연적 난관이 아니라 체계적으로 재생산되는 정상적인 개연성으로 변모했다. 그 결과 부의 추구와 분배문제 외에 다른 모든 것을 우연하고 비정상적으로 여겼던 산업사회가 구조적 위험으로 가득 차 있는 위험사회로 진입하게 되었다.

독일 사회학자 울리히 벡(Ulrich Beck)은 현대사회에서 더이상 경제성장을 위해 주변에 상존하는 재해라는 위험요소를 부수적인 것으로 간과할 수 없으며, 그것을 일시적이고 정치적인 사안으로 여기는 사회에서 안전이 담보될 수 없다는 사실을 철저하게 인지해야 한다고 말했다.

특히 고도의 압축적 성장을 지향해온 우리나라는 사회 각 요소에서 위험이 더욱 심화되어 있어서, 부의 배분논리와 함께 위험의 배분과 분산이라는 신개념의 사회정책 도입이 성찰적 근대화(reflexive modernity)라는 관점에서 무엇보다 필요하다.

일반인은 어떤 위험에도 자신만은 안전할 것으로 믿는 경향이 매우 크다. 이러한 현상은 위험에 대한 인식을 더욱 악화시킨다. 압축적 근대화·산업화에 따라 축적된 위험요인들이 해마다 발생하고 있음에도 사람들은 사회의 위험이 문제있는 외부집단이나 타자에 의해 야기된다는 막연한 관념을 가지고 있다. 이러한 논리는 외부의 타자를 문제있고 사악한 집단으로 보게 하며, 자신은 그 위험에 책임이 없고 위험으로부터 안전하다는 자아 안전성을 갖게 만드는 메커니즘으로 이해할 수 있다.

이런 현상은 일반인에게 사전예방을 어렵게 하는 안전불감증과 사후 특정인 또는 특정집단에 책임을 전가하는 도덕적 해이를 유발한다. 또한 안전대책이 일련의 사회적·정치적 협의과정에 의해서만 도출되고, 지속적으로 요구되는 성찰성에서 배제됨에 따라 전문가를 통해 이루어져야 할 합리적 기술과 정책개발은 일시적이고 정치적인 의사결정 과정에 의해서만 이루어지게 된다.

컴퓨터 자판의 좌측 상단은 QWERTY순으로 되어 있다. 그 이유는 자음과 모음을 임의적으로 섞어 타자 치는 속도를 느리게 함으로써 기계적인 걸림 오류를 줄이기 위해서라고 한다. 이후 성능이 개선되고 실시간적으로 반응할 수 있는 컴퓨터가 개발되면서 합리적인 자판이 개발되었지만 아직도 이 배열이 표준으로 사용되고 있다. 이처럼 과학적이고 합리적인 대안보다 익숙하고 간편하다는 이유만으로 비합리적인 것이 개선되지 않고 있으며 때로는 상술로도 이용되는 것을 ‘QWERTY 논리’라고 한다.

이러한 비합리성은 안전관리에도 적용될 수 있다고 판단된다. 천재든 인재든 대규모 재해가 발생하면 언론에 1〜2주 동안 현장의 참혹한 상황이 보도되며 누군가가 책임을 져야 하며 항구적 대책수립과 예산지원 필요성이 강조된다. 그러나 일정 시간이 지나면 익숙하고 편하다는 이유 때문에 별일이 없었던 듯 일상으로 돌아가는 사례가 해마다 반복된다.

3. 안전관리행정의 여건변화와 개선과제

선진국에서는 재해가 발생하기 전에 위험으로부터 자신을 지킬 수 있도록 시민에 대한 교육과 훈련을 강화하고 있다. 시민의 자조(自助), 호조(互助), 공조(公助) 역량의 제고를 유도하는 것이 안전확보를 위해 우선적이라는 점을 직시한 결과이다.

그러나 지금까지 우리의 안전문제는 합리적 논의와 담론을 통해 해결되기보다는 정치적·행정적으로 해결되어왔고 이것이 참여민주사회로의 전환에 걸림돌로 작용하고 있다는 점을 간과할 수 없다. 이러한 의미에서 대구지하철참사가 사회적으로 대두되면서 그동안 수차례 논의만 되어왔던 안전업무의 고유화와 안전관리 전반을 총괄하는 신설기구 설치가 대통령 지시로 구체화되고 있는 것은 바람직하다.

탈냉전과 시민사회의 시대로 대변될 수 있는 현싯점에서 안전관리정책에 자발적 시민참여와 전문가의 계몽적 참여는 필수적이다. 특히 정치·행정 전문가집단은 자신의 논리와 개혁이 사회전반에 걸쳐 결정적인 영향을 미친다는 것을 이해하고 참여할 필요가 있다.

안전관리문제는 발생메커니즘상 시간적·공간적으로 지역에 한정되는 특성을 가지고 있기 때문에 지역특성(자연적·문화적·개발규모적 특성)에 따라 그 현상이 다양하게 나타난다. 따라서 사전예방과 긴급대응이라는 안전정책 역시 지역특성을 숙지하고 있는 지방정부의 현장대응능력을 고려해야 하며, 중앙정부가 이를 지원하는 방식이 되어야 한다. 이를 위해서는 안전관리 역시 지방의 논리와 시각에서 기획되고 실현되어야 하며, 과거 중앙정부의 방침과 지시에만 익숙한 공무원은 정책기획에 적합한 마인드를 갖추어야 한다. 또한 지역주민 역시 안전정책을 믿고 따르는 소극적인 역할에서 벗어나 잘못을 통제하고 원하는 정책방향을 제시하는 적극적 참여의식을 갖추는 것이 필요하다. 따라서 지역주민의 안전의식 역시 지금까지의 일률적인 주입식 교육에서 탈피하여 생활 속에서 체험하고 느끼는 형태로 이루어질 수 있도록 중앙과 지방정부가 정책적으로 지원할 필요가 있다.

그러나 절대 간과할 수 없는 것은 지방정부 여건을 고려한 중앙정부 지원방식이 점진적이고 구체적이어야 한다는 것이다. 안전관리에 대한 기능과 배분이 비효율적으로 될 때, 다시 말해 지역 여건과 전문성 등이 검증되지 않은 일률적인 방식의 지방이양·지방분권은 오히려 지방자치 구현이라는 본질을 훼손할 우려가 있다. 이러한 사례로 현재 입법예고되고 있는 재해영향평가제도 지방위임은 제도 취지와 지방 여건을 고려할 때 지방자치 본질을 훼손할 가능성이 있다. 이는 첫째로 지방정부의 재해관련 업무를 수행하는 인력이 부족하고 전문성이 미흡하다는 점, 둘째로 대상사업 대부분이 시·도 및 시·군·구의 지역개발사업인 현 상황에서는 사업자가 인허가권자가 된다는 점, 셋째로 재해 가중요인에 대한 정량화 기법이 국내적으로 확립되지 않은 상태에서 지방행정에 혼선을 유발할 수 있다는 점, 넷째로 전문가들이 점진적인 이양을 제시했으나 이를 무시한 채 강행되고 있다는 점 등을 지적할 수 있다.

안전관리에서 필수적인 것은 사전예방과 긴급대응을 위한 전문성 있는 기술과 정책개발이라고 생각되지만, 이에 대한 연구개발예산은 매우 미흡한 실정이다. 지난해를 기준으로 국가가 직접 투자하고 있는 연구개발사업예산은 5조원을 상회하고 있으나 안전관련 예산은 그중 0.1%에 불과하다. 물론 고도경제성장을 위한 차세대 세계주도형 기술과 상품 개발이 필요하나 국민의 생명과 재산을 위험에서 보호하기 위한 기술개발과 사회기반시설 구축은 고도경제성장의 최우선 요소임을 직시할 필요가 있으며, 이에 대한 연구예산 확대는 위험사회에 적극적으로 대처하기 위해 반드시 이루어져야 한다.

특히 전세계적으로 기술적 우위를 확보하고 있는 정보통신기술(웹 기반 기술과 CDMA 통신기술 등)을 우선적으로 재해대책에 적용할 수 있을 것이다. 재해발생 특성상 지금까지는 관측이나 예경보가 곤란했지만 첨단기술의 적용을 통해 실시간으로 관련정보를 전달할 수 있는 체계로 전환할 수 있다. 이러한 기술은 기상정보, 수문정보, 화재정보 등에 적용될 수 있으며 재해사전예방과 긴급대응시책에 즉각 도입할 수 있는 수준으로 이미 발전되어 있다.

1959년 우리나라와 일본은 사라호 태풍과 이세만(伊勢灣) 태풍이라는 대규모 태풍을 겪으면서 국가 차원의 재해대책을 마련하게 되는데, 두 나라 법의 패러다임이 상이했기 때문에 이후 완전히 다른 치수정책으로 나아갔다.

당시 우리나라는 어려운 경제상황에서 재해가 국민의 삶의 의욕마저 잃게 할 수 있다는 우려 속에 국가가 무상지원을 할 수 있도록 재해구호원칙을 마련하였다. 안타깝게도 40여년이 지나 경제여건이 바뀐 현재에도 그때의 원칙이 그대로 적용되고 있으며, 재해가 발생하게 되면 국가의 지원범위를 확대하라는 요구가 일상화되고 있다. 국민이 일선현장에서 스스로를 방어하는 최소한의 노력조차 하지 않도록 하고 사후보상에만 관심을 가지게 한 원인 중의 하나를 국가가 제공한 셈이다. 따라서 최근 일련의 도덕적 해이 현상을 고려할 때 자구적인 자활방식으로 복구정책을 신속하게 전환할 필요가 있다. 이를 위해서 종래 무상지원방식을 초장기 저리융자형식과 보험제도 도입으로 전환할 필요가 있고, 이를 단계적으로 실천하기 위한 설득논리와 제도적 장치마련이 무엇보다도 필요하다.

안전관리에 대한 선진국과 후진국의 차이점이라고 한다면 선진국은 사전예방을 최우선의 행정으로 삼고 이를 단계적으로 추진한다는 점이며, 후진국은 피해발생 이후 수습과 복구를 위주로 관리한다는 점이다. 경제성장위주 정책 때문에 후진국은 안전관리에 경제력을 투입할 여력이 없다는 논리를 내세우지만 이는 사전예방이 사후수습보다 훨씬 경제적이라는 점을 간과한 것이다.

수해에 한정된 것이지만 조기 예방시설은 장기적으로는 경제적인 효과가 매우 크다는 연구결과가 이미 나온 바 있다. 국립방재연구소가 2000년에서 2020년까지 21년간 용인지역을 대상으로 재해영향평가 실시에 따른 저감(低減)시설의 비용과 편익을 분석한 결과, 현행 규모(180만m² 이상) 적용시는 약 706억원, 규모 확대시(30만m² 이상 적용시)는 1507억원의 순편익(純便益)이 발생하여 초기 예방시설의 투입비용 145억원의 최대 10배 이상의 사전예방의 경제적 효과가 있는 것으로 나타났다. 따라서 안전관리는 더이상 개발과 고도경제성장을 위한 희생의 대상이 될 수 없으며, 사회적 규제로 강화되어야 함을 직시할 필요가 있다.

4. 21세기 선진형 안전관리 패러다임의 제시

현행 안전관리체계를 개선하기 위해서는 과거 20세기 중앙정부 주도형 안전관리를 기능과 역할분담이라는 새로운 체제정립을 통해 선진형으로 전환해야 한다.

우선 기능적 측면에서 중앙과 지방정부의 적극적 안전정책이 요구되며, 이를 위해 지방정부가 일차적으로 예방부터 사후복구에 이르는 일련의 관리기능을 갖추는 데 필요한 예산과 인력을 확보해야 한다. 또한 중앙정부는 각 부처에 분산된 업무를 총괄조정하고 평가지원하는 기능을 중심으로 지방정부를 지원해주는 것이 타당할 것이다.

또한 지역주민이 각종 재해에 대한 자주적인 의식과 방어능력을 확보할 수 있도록 정부가 지원하고, 주민이 적극적으로 정책결정의 방향을 제시하고 실현하는 방식은 21세기형 안전담보의 근간이 된다는 것을 재확인할 필요가 있다.

마지막으로 과학적인 기술개발, 합리적인 정책개발과 실천을 위한 연구가 반드시 필요하다. 전문가에 의한 실천적 대안 마련과 이를 현실행정에서 실천하기 위한 단계적 정책개발은 선진형 안전관리의 필수요소임을 재인식해야 하며, 이를 위한 국가의 지속적 투자와 실효성 확보방안이 적극적으로 검토되어야 한다.

이러한 의미에서 최근 미국의 한 출판사(National Academy Press)에서 발간된 다음과 같은 안전 관련 씨리즈물의 제목은 우리에게 많은 시사점을 준다.

1) 예기치 못한 재해에 대응하기(Facing the Unexpected): 현대사회는 예기치 못한 유형의 재해와 가뭄이나 홍수와 같이 주기성이나 계절성을 가지더라도 발생규모를 예측할 수 없는 위험에 노출돼 있다. 대구참사와 같은 유형의 재해는 지금까지 상상도 못했던 재해라고 할 수 있는데, 복잡화·다양화되어가는 사회여건 속에서 새로운 유형의 대형재해에 우리는 대비해야 한다. 각종 개발이라는 인위적 요인과 기상이변으로 대변되는 외부환경 변화에 따라 과거 관측기록을 해마다 경신하고 있는 현싯점에서 자연재해에 대한 사전대비 자세는 무엇보다도 중요하다.

2) 설계에 따른 재앙들(Disasters by Design): 어떤 인공시설이나 구조물을 설치할 때 설계단계에서부터 예상되는 재해를 대비하는 장치가 마련되어야 한다. 내구연한이 수십년에 불과한 사회기반시설은 급변하고 있는 외부환경 변화로 인해 위험요인을 더욱 가중시키는 요소로 작용할 수 있기 때문에 장기적 측면에서 환경 변화를 고려할 필요가 있다. 따라서 지역경제와 재해유형을 고려한 사회기반시설의 점검과 설계가 향후 지속적으로 추진되어야 할 것이다.

3) 비용 지불(Paying the Price): 경제성장을 이유로 위험이 더이상 등한시될 수 없으며 안전관리가 부수적인 업무로 간주될 수 없다는 인식이 정착되어야 한다. 또한 이에 동반되는 경제적 부담은 법적·제도적 장치를 통해서라도 지불되어야 한다. 예를 들어 기상이변은 단순한 자연현상이 아니라 의도하지 않았더라도 인간행위의 부수적인 결과로 나타난 위험이다. 이러한 위험에 대처하려고 불가피하게 과학과 기술을 이용하지만 이것 또한 새로운 위험의 원인이 되고 있다.

4) 자연과의 조화(Cooperating with the Nature): 자연을 지배하면서 경제성장을 달성했다고 자부하는 동안 외면돼온 자연훼손이 인류 생존에까지 영향을 미칠 수 있다는 점에서 자연과의 조화를 최우선적으로 고려해야 한다. 자연훼손은 필연적으로 인위적 요소를 내재하며, 내재된 요소들은 예기치 못한 또다른 위험의 요인으로 작용할 수 있다는 점을 인지하고 이를 해결하기 위한 생태적·실천적 논의가 필요하다.

5. 마치면서

굳이 위험사회와 성찰적 근대화라는 개념을 생각하지 않더라도 이제 우리는 고도성장을 위해 부차적으로 생각해왔던 안전의 패러다임을 전환할 싯점에 와 있다. 도시화·산업화는 인위재해의 요인을 제공할 뿐만 아니라 자연재해의 가중요인으로도 작용하고 있다. 안전에 대한 우선적인 검토가 없이는 어떠한 인위적 행위도 더이상 묵인될 수 없는 사회로의 전환이 요구되고 있는 것이다. 어쩌면 경제적 부를 일부 희생하고 발전속도를 줄이더라도 위험을 사전에 파악하고 봉쇄하는 것, 이것만이 경제적이면서도 지속가능한 근대화라는 궁극적인 목표에 도달하는 유일한 방법일지도 모른다.