1. 6・2지방선거를 돌아보며

6・2 지방선거가 전국적 차원에서 야권의 승리로 끝났다. 시민들은 그동안 민주주의를 후퇴시키고 서민의 삶을 피폐하게 만들었으며 지금껏 독선과 오만으로 일관하고 있는 이명박정권을 엄중히 심판했다. 온갖 개발과 전시성 행정, 부패와 무능으로 혈세를 낭비하고 지역주민의 목소리에 귀 닫은 채 풀뿌리 지방자치를 질식상태로 몰아간 단체장들 또한 이 심판을 피해가지 못했다. 최대 승부처이던 수도권 가운데서 인천, 세종시 수정안을 둘러싼 논란의 중심에 있었던 충청, 한나라당의 아성인 경남에서 야권이 승리했다. 그밖에 많은 지역에서 광역의회와 기초의회까지 진보개혁세력의 후보자들이 대거 당선되면서 바야흐로 지방권력의 구조와 운영에 변화가 일어나고 지방자치가 새로운 발전의 길로 들어설 계기가 마련된 것이다.

이 가운데 7월 1일에는 전국 246개 지방자치단체장들의 취임식이 열려 시민들의 희망과 기대 속에 민선 5기의 임기가 본격적으로 시작됐다. 그러나 한달여의 인수위원회 시기를 거치면서 의욕에 찼던 단체장들은 지금 커다란 부담을 느끼고 있다. 견제받지 않았던 지난 지방정권이 엄청난 부채를 남겼기 때문이다. 인천의 경우 그 규모는 인천도시개발공사 부채를 포함하여 2010년말 기준으로 총 9조원에 이를 것으로 보인다. 경기도에서 재정자립도가 가장 높고 전국에서 아홉번째 부자 도시인 성남시마저 호화청사 건립 등으로 급기야 5200억원의 채무 지급유예를 선언했다. 민생복지와 환경 분야에 대한 투자와 지원은 상대적으로 약화된 반면, 경쟁적으로 벌인 각종 개발사업과 전시성 행사 등 방만한 재정운영 탓에 앞으로도 재정위기에 빠지는 지방자치단체들이 속출할 것으로 예상된다.

이러한 상황을 초래한 주요한 이유 중 하나는 특정 정당 일색으로 기형적으로 형성・운영된 민선 4기체제에 있다. 여기서는 호남을 제외한 전국 대부분의 지역에서 한나라당이 단체장과 지방의원의 절대 다수를 차지했다. 인천의 경우 시장과 기초단체장 10명 중 9명, 광역시의원 33명 중 민주당 비례대표 의원 1명을 제외한 32명이 한나라당 출신이었다. 이러한 상황은 다른 지역에서도 크게 다르지 않았다. 이같은 환경에서 단체장의 전횡은 필연적이다. 아울러 민의를 수렴하고 행정을 견제해야 할 의회 또한 그 본질적 기능을 상실한 채 거수기로 전락했고, 정당내 파벌대립과 이권다툼으로 얼룩졌으며, 부정과 비리가 끊임없이 터져나왔다. 생활정치 현장에서 주민자치의 목소리와 역량은 조금씩 싹을 틔워가고는 있었지만 공고히 자리잡은 보수 기득권세력에 비해 미약했다. 시민사회단체들의 요구와 주장은 무소불위의 권력 앞에 공허한 메아리로 그치기 일쑤였다.

국민의정부와 참여정부를 거치며 시도되고 확대돼온 민관협치(民官協治)의 거버넌스가 이명박정부 출범 이후 중앙과 지방 모두에서 점차 후퇴하고 있다. 미처 성숙되지도 못한 거버넌스가 표류하는 가운데, 사회적 갈등은 심화되고 그 속에서 우리의 지방자치도 질식해가고 있다.

2. 위기에 처한 거버넌스

오랜 권위주의 통치시대를 지나, 김대중정부 출범과 함께 거버넌스¹가 국정관리의 중요한 요소로 등장했다. 민주화가 진전됨에 따라 전통적인 관료제가 약화되고 정부에 대한 불신이 높아지면서 정부혁신의 필요성이 제기되었다. 또한 시민사회의 성장에 따라 시민사회단체의 활동이 활발해지고 시민참여의 요구도 커졌다. 이러한 상황은 정부중심의 전통적인 통치(government)에서 정부와 시민사회 및 기업 등이 파트너십을 형성하여 협력하는 새로운 통치(new governance)로의 변화를 가져왔다.

거버넌스에는 다양한 개념들이 존재하며, 이는 지방거버넌스 역시 마찬가지다. 여기서는 지방거버넌스를 지방정부가 시민사회단체와 민간기업, 이익단체, 전문가집단, 일반 시민대표 등과 동반자관계를 맺고 공동 이익을 추구하는 지역사회의 통치유형이라고 포괄적으로 규정한다.² 다만 지방거버넌스가 단순히 거버넌스 이론의 국지적 적용이라는 의미를 넘어 직접민주주의체제로의 전환을 위한 실천적 연습이라는 점에 좀더 주목하고자 한다.³

우리의 지방거버넌스가 위기에 처한 원인은 두가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 하나는 중앙집권적인 정치와 행정구조다. 1991년에 지방자치가 부활한 후 20년이 흐른 지금도 그러한 구조는 그대로 이어져 중앙정부가 지방정부에 대해 지배적인 지위를 확보하거나, 중앙과 지방을 막론하고 정부가 시민사회에 대해 우월적인 지위를 유지하는 근거가 되고 있다. 이 때문에 의사결정은 대체로 합리성과 효율성을 추구하는 관료들에 의해 이루어지고 주민참여는 근본적으로 제약될 수밖에 없다.

명실상부하게 지방자치가 정착하고 주민자치가 뿌리내리려면 지방분권이 이루어져야 한다. 그 점에서 참여정부가 ‘정부혁신지방분권위원회’를 설치하고 지방분권을 추진했던 것은 매우 중요한 의의를 지닌다. 중앙정부와 지방정부가 수직적인 통제와 수용의 관계에서 수평적인 협력과 상생의 관계로 변화를 시도했기 때문이다.

이같은 노력이 지방 차원에서는 시민과 시민사회를 통제와 동원의 대상에서 참여와 협력의 동반자로 보는 관점의 전환을 불러왔다. 그리고 이런 관점은 지방거버넌스의 도입과 구축으로 이어졌다. 대표적인 거버넌스 기구로서 각종 위원회가 설치되어 정책결정과정에서 전문가와 시민사회단체의 참여를 유도하고 그 폭을 점차 확대하면서 민주성을 확보하려 했다. 또한 정책집행 면에서도 민관 파트너십을 구축하고 이를 시민중심의 써비스 전달체계로 개혁하면서 관료조직에 비해 민간이 지닌 장점을 활용하고자 했다. 주민자치역량 강화와 지역공동체 형성을 목표로 1999년에 시범운영된 이래 전국적으로 확대시행된 주민자치쎈터는 아래로부터의 주민참여를 기초로 한 지방거버넌스의 기구이자 활동의 장이다. 그리고 자립적 지역발전을 위해 산업계, 학계, 연구기관 그리고 시민사회단체가 지역혁신체계를 구축하려는 노력 또한 지방거버넌스의 일환으로 진행되었다.

그러나 지방분권에서 별다른 진전을 이루지 못한 탓에 지방거버넌스의 발전은 근본적인 한계에 직면했다. 시민사회의 역량이 취약한 경우 중앙정부가 예산과 물리력을 앞세워 지방정부와 지역사회를 압박하고 거버넌스를 무력하게 만들기도 한다. 특히 이명박정부는 국정철학에서 민주성보다 효율성을 강조하고, 오만하고 독선적인 각종 정책을 추진하여 시민사회와의 관계를 악화시킴으로써 지방거버넌스의 기반을 취약하게 만들었다. 결국 6・2지방선거에서 양측은 친환경 무상급식, 4대강사업, 세종시 수정안 같은 사안에서 전면적 대결로 치달았다. 이는 중앙정부는 물론 지방정부 차원에서도 지난 10년간 조금씩 쌓아온 행정조직과 시민사회의 상호신뢰를 허물어뜨렸고, 결과적으로 거버넌스의 약화 또는 붕괴로 이어졌다.

거버넌스를 위기에 빠뜨린 또 하나의 원인은 단체장을 중심으로 한 지방정부의 의지와 관련이 있다. 비록 거버넌스를 강화하는 데 중앙정부의 의지와 역할이 중요하지만, 설사 대통령과 단체장의 소속정당이 다르고 중앙정부와 지방정부가 정책이념과 노선에서 차이가 있더라도 단체장의 확고한 의지와 공무원조직의 뒷받침이 이루어진다면 지방거버넌스는 어렵지 않게 구축될 수 있는 것이다. 그러나 현실에서는 시민사회단체의 참여를 놓고 갈등을 빚는 사례가 발생한다.

관련 법령과 조례에 근거해 설치된 각종 위원회들이 전문가와 시민사회단체의 참여를 단지 정책안을 통과시키기 위한 요식행위로 인식한다면 오히려 공무원집단과 정책추진 의도에 대해 불신만 높아질 것이다. 더욱이 특정한 이해당사자가 참여하여 공무원들의 지원하에 자신에게 유리한 결정을 내리는 상황에 이르면 객관성과 공정성 시비가 일고 소수의견을 가진 위원들이 탈퇴하는 경우도 생긴다.

예컨대 인천시민 대다수가 반대하는 계양산 골프장 건설을 둘러싼 논란을 보자. 건설을 추진하는 롯데그룹과 이를 반대하는 시민사회단체들의 싸움이 수년에 걸쳐 계속되는 상황에서, 시장이 입안·결정하고자 하는 도시계획에 관한 사항을 도시계획위원회가 심의하고 시장은 그 결과를 의결에 준하여 수용하는 식이었다. 그런데 도시계획위원회는 대부분 인천의 각종 개발관련 정책에 협조적인 인사들로 구성되어 있어서 시장과 관계부처 공무원들이 요구하는 정책에 반대의사를 표명하기 쉽지 않았다. 그러므로 골프장 건설허가의 타당성에 심각한 문제가 제기되었어도 표결을 하면서까지 그 추진을 거드는 각종 의결을 해왔다. 그러자 시민사회단체에서 추천한 위원들이 반대와 항의의 표시로 도시계획위원을 사퇴하기도 했다. 그후 지난 6・2지방선거에서 골프장 건설에 반대하는 시장이 당선되면서 건설 추진에 제동이 걸리고 사태는 새 국면을 맞고 있다. 이것은 거버넌스 기구가 잘못 운영됨으로써 그 참여자들 사이에 불신과 갈등이 커지고 시민참여와 민관협력이 요구되는 정책과 사업 전반에 시민사회의 냉소적 시각이 확산된 대표적인 사례다.

또한 주민자치쎈터의 운영에서도 거버넌스에 대한 단체장과 공무원들의 의지와 이해 부족이 드러난다. 이런 점은 시민사회단체 인사들을 주민자치위원으로 적극 받아들인 곳과 그렇지 않은 곳에서 점차 차이가 두드러졌다. 시민사회단체와 주민조직 속에서 민주적인 활동과 조직운영을 익혀온 주민자치위원들은 보수적 성향의 위원들과 협력하고 동장의 협조와 행정 지원을 끌어내며, 주민참여를 확대시키면서 주민자치쎈터를 활성화해나간다. 그러나 시민사회단체 인사들을 위원회에서 배제하거나 포함하는 데 소극적이던 주민자치쎈터는 특색 없는 프로그램을 관성적으로 운영하면서 주민들을 문화쎈터 회원 수준으로 묶어두어 이후 몇년이 지나도록 정체된 상태를 벗어나지 못하고 있다.

더욱이 활동이 활발한 주민자치쎈터라 하더라도 동장에게 주민자치위원을 위촉할 권한이 있는 등 아직은 행정조직의 힘이 강하므로, 행정조직과의 관계가 주민자치쎈터의 발전에 결정적인 영향을 미친다. 예를 들어 인천 가좌2동과 연수2동의 경우 전국 주민자치쎈터 박람회에서 우수쎈터와 최우수쎈터로 선정될 정도로 모범적인 활동을 해왔지만 행정조직의 비협조와 소극적인 자세 때문에 어려움을 겪었다. 동장이 시민사회단체 출신 주민자치위원의 활동을 견제하거나, 신규위원 위촉시 관변단체 인사나 지역유지들을 의도적으로 늘리기도 했다. 이 가운데 한곳은 주민자치쎈터 활동에 적극적인 동장이 부임하면서 다시 활력을 찾았지만, 다른 한곳은 수년에 걸친 동장들의 견제와 비협조 탓에 진보개혁 성향의 주민자치위원과 활동가들이 빠져나가 점차 무기력해지고 답보상태에 빠졌다.

이같은 상황은 현재 전국적으로 유사하게 전개되고 있다. 따라서 위기에 놓인 거버넌스를 재정립하는 것이야말로 지방자치를 되살리는 길이며, 그 임무가 이제는 민선 5기 지방자치단체, 다시 말해서 행정과 의정에 대한 비판 또는 견제의 차원에서 나아가 책임주체로서의 진보개혁세력에 요구되고 있는 것이다.

3. 공동지방정부와 거버넌스

위기에 처한 지방거버넌스를 부활시킬 임무를 띤 민선 5기 지방정부는 과거와는 다른 조건 속에서 출발하고 있다. 6・2지방선거에서 전국 각지의 진보개혁세력은 야권연대를 추진해 대응하고, 단일화한 후보가 승리할 경우 당선자와 그 소속정당이 연대에 참여한 다른 정당 및 시민사회와 공동지방정부를 구성・운영하는 데 합의했다. 지난 1월 민주당 정세균 대표가 지방선거 승리전략의 하나로 제기한 공동지방정부가 이제 현실과제로 등장하게 된 것이다. 광역자치단체 중에서는 도지사 직무가 정지된 강원도를 제외한 인천·경남·충남 등에서 공동지방정부 구성을 준비하고 있으며, 기초자치단체 중에는 서울 8곳과 경기도 10곳 등에서 추진중이다.

공동지방정부의 구성과 운영은 우리 지방정치사에서 최초인만큼 그 개념, 성격, 역할 및 참여의 범위와 수준을 둘러싸고 논란이 제기되고 있기도 하다. 일본 및 서구사회에서 일반화되어 있는 정치연합 혹은 연립정부(연정)는 우리에게도 익숙한 개념이며, 이는 공동지방정부를 이해하는 데 도움을 준다. 정치연합은 대체로 내각제와 연방제 같은 권력구조와 분권제도를 지닌 국가들에서 공동의 정치의제 또는 선거에서의 정치적 이해를 위해 정당들이 공조하는 것을 말한다. 또한 선거연합에 참여한 정당들의 의석 수를 증가시켜 연합정부를 형성하고 공동으로 정부를 운영하기도 한다.

최근 일본에서 민주당을 중심으로 사민당과 국민신당 등 3당이 연합하여 하또야마(鳩山) 전 내각이 출범한 데서 보듯 전세계적으로 중앙정부 차원의 정치연합은 흔한 현상이다. 이러한 연합정부의 출발은 연합에 참여하는 정당들의 공동정책에 대한 합의이며, 그 바탕 위에 정당들은 상호 신뢰와 존중 속에서 각료를 배분하고 연합정부를 운영한다.

이러한 정치연합은 중앙정치뿐 아니라 지방정치에서도 이루어지고 있다. 독일 브란덴부르크주는 지방 차원에서 연정을 구성하여 운영한 대표적인 사례다. 2009년 사회민주당과 좌파당(Die Linke)이 공동정부를 구성하고, 법에 근거하지는 않았지만 정치적 합의로서 행정의 모든 분야에서 공동정책 제시, 주의회 구성, 주정부 구성과 각료 배분 및 연정협의회 구성을 명시하는 연정계약을 체결했다. 연정협의회는 주지사, 부지사, 주당 위원장, 주의회 원내대표, 주당 사무총장 등 총 8인으로 구성해 운영하고 있다.⁴

반면에 우리의 경우 강(强)수장 약(弱)의회의 기관대립형 권력형태를 보이고 지방분권이 제대로 이루어지지 않은 게 현실이다. 게다가 지방행정체계가 본부·실·국으로 편제되어 있어서 전통적인 정치연합을 형성한 국가나 지방자치단체와 달리 내각을 구성하지 못하기 때문에 연합정부에 참여하는 정당들 간의 인사 배분이 매우 어렵다. 따라서 일반적인 정치연합과는 다른 한국적 상황에 맞는 창의적인 형태와 운영이 필요하다. 이런 점에서 중앙정부의 형태는 내각제지만 지방정부는 우리와 권력형태 및 행정체계 면에서 유사한 일본의 경험은 시사하는 바가 크다. 1967년 이후 토오꾜오도지사 선거에서 사회당을 비롯한 야당들은 선거연합으로 미노베(美濃部) 후보를 세번 연속으로 당선시키고 연합정부를 성공적으로 이끌었다. 중앙당은 지방정부의 자율성을 존중했고, 정당들은 인사 배분에 따른 이해관계보다는 정책연합을 통한 정책의 개발과 실현에서 상호 협조하는 데 중점을 두었으며, 지방의회 의원들은 지방정부와 책임을 공유하면서 여당의 역할을 충실히 수행했다.⁵

우리 시민사회에서는 6・2지방선거 과정에서 공동지방정부와 관련하여 단체장 중심의 1인 통치로부터 벗어나 광범위한 주민참여와 네트워크, 그리고 협력적 지방거버넌스로 지방자치를 혁신하는 ‘지방거버넌스형 시민연합정부’라는 개념을 만들어내기도 했다.⁶ 이러한 개념은 정치연합의 주체로서 정당만이 아니라 시민사회가 포함되고, 지방정부의 구성과 운영에서도 시민사회의 참여와 역할을 강조한다는 점에서 한국적 특수성을 잘 반영한다고 보인다. 이 개념은 지방정부가 추구할 방향으로 아래로부터의 주민참여와 더불어 바람직한 거버넌스의 구현을 설정하고 있는 것이다.

한편 공동지방정부를 둘러싼 시민사회 내의 논란도 제기되고 있다. 시민사회와 정당들이 공동지방정부의 구성 및 운영에 합의했더라도 시민사회가 공동지방정부의 한 주체가 될 수 있는가에 대한 원론적인 문제가 남는다. 야권연대를 통해서 지방정부를 바꿔낸 시민사회는 이 정부의 성공에도 책임이 있으므로 공동지방정부의 한 주체로서 적극적으로 참여해야 한다는 주장이 있다. 반면 시민사회단체는 권력에 대한 비판과 견제를 자신의 주요 임무로 하는만큼 권력에 참여한다는 것은 자칫 자기정체성을 훼손하게 되며, 만약 공동지방정부가 잘못 운영되었을 경우 그 책임에서 자유로울 수 없다는 시각도 있다. 그러나 후자의 입장에서도 일상적인 민관협력의 필요성과 공동정책공약의 실현을 위한 지방정부와의 협력은 인정한다.

이처럼 공동지방정부의 개념과 성격은 정당 측에서는 쉽게 받아들일 수 있는 것이지만 시민사회 측에서는 논란이 제기될 수 있다. 그럼에도 시민사회가 이를 받아들인다면, 우리의 공동지방정부는 연합에 참여한 모든 정당과 시민사회단체가 공동 가치와 정책의 실현을 위해서 공식적인 기구를 구성·운영하고 시민참여를 획기적으로 증대시키는 ‘지방거버넌스형 지방정부’라고 정의할 수 있다.

이번 지방선거에서 압승을 거둔 인천은 승리의 결과만큼이나 공동지방정부와 관련하여 전국적인 주목을 받고 있다. 그것은 선거과정에서 만들어온 연합정치의 조건이 다른 지역보다 상대적으로 잘 갖추어져 있기 때문이다. 인천에서는 시민사회단체와 지역인사가 참여하여 ‘2010인천지방선거연대’를 결성하고, 진보개혁적인 야당들과 공동 가치와 정책에 근거한 정책연합을 기초로 하여 후보단일화를 이루는 선거연합을 추구했다. 이를 위해 ‘2010인천지방선거 승리를 위한 시민사회·야4당 연석회의’⁷를 구성하고 자치행정, 지역경제·일자리, 도시개발·계획·재생, 교육, 환경, 복지, 여성, 보건의료 및 문화 등 9개 분야에서 세차례의 공개토론회를 개최하면서 공동정책공약을 만들었다. 또한 시장에 당선되면 공동인수위원회를 꾸리고 취임 후에는 공동지방정부를 구성하면서 시정개혁위원회 등을 설치하기로 합의했다. 그리고 광역단체장과 광역의회의원 및 기초단체장에 대한 단일화 합의에 기초하여 범야권 단일후보라는 공동 명칭을 사용하면서 선거에 임했다. 그 결과 최종적으로 시장 당선, 기초단체장에서 민주당 6명과 민주노동당 2명 당선, 그리고 광역의원으로는 민주당 23명(시민사회단체 추천후보 1명과 비례대표 2명 포함), 민주노동당 1명, 국민참여당 1명 당선이라는 성과를 냈다.

이같이 공동지방정부 구상을 포함한 공동정책공약은 범야권 단일시장후보의 공약에 반영되어 시민사회와 야당들을 굳게 연결시키는 매개가 되었고, 놀랄 만한 선거결과를 만들어낸 든든하고 강력한 토대가 되었다.

4. 거버넌스의 활성화를 위하여

새로이 출범하는 지방정부는 시민과 소통하지 않으면 엄중한 심판을 받는다는 교훈을 체득하고 야권연대의 정신을 살려 ‘지방거버넌스형 지방공동정부’의 정체성을 실현하기 위해 노력해야 한다. 먼저 시민사회를 비롯한 연합의 주체들은 지방권력이 시·도지사(구청장과 군수)를 배출한 정당의 전유물이 아니라 함께 책임지고 운영해야 할 공동의 권력임을 확고히 인식해야 한다. 지방의회 역시 집행부에 대한 견제기능과 더불어 공동 가치와 정책의 실현을 뒷받침하는 의회권력으로서 자리매김이 요구된다. 인천에서 범야권 단일후보가 단체장으로 당선된 곳에서는 광역과 기초를 막론하고 모두 진보개혁세력의 의원들이 과반수를 차지함으로써 안정적인 시정 및 구정 운영이 가능한 조건을 확보했다.

지방거버넌스는 현실에서 구체적으로 조직형성, 구조개편, 정책혁신 등으로 나타나고 있는바,⁸ 이러한 측면에서 지방거버넌스의 활성화 방안을 살펴보고자 한다. 먼저 합의된 공동정책공약을 실천하며 각종 개혁조치들을 입안하고 추진해갈 핵심기구를 구성해야 한다. 여기에는 지방거버넌스를 구현하기에 적합한 인사들이 참여해야 하고 또한 조직체계를 면밀히 갖춰나가야 한다. 공동인수위원회를 통해 첫발을 뗐으니, 이제는 제도화된 형태로 기구 설립과 그 활동을 합법적이고 안정적으로 보장해야 한다.

경남에서는 인수위원회가 선거기간 중 진보개혁세력 사이에 합의된 ‘민주도정협의회’를 만들기 위한 추진단을 구성할 것을 신임 도지사에게 제안했다. 인천에서도 인수위원회가 조례를 제정하여 ‘시정개혁위원회’⁹를 설치할 것을 제안하고 이를 구체화하고 있다. 이같은 거버넌스 기구에서 가장 중요한 것은 정책결정 씨스템을 새롭게 구축하는 것이다. 지방자치단체의 정책은 집행부가 일방적으로 결정하던 시대를 거쳐 민관이 함께하는 거버넌스의 시대로 진입했지만, 어느정도 행정의 주도성을 인정한다 하더라도 구성원의 폭넓은 합의가 아닌 행정조직의 의도대로 정책결정이 이루어지는 경우가 대부분이다.

이러한 부정적인 모습은 앞서 위원회의 활동에서 본 것처럼 다양한 분야의 참여가 단지 요식행위에 그치는 경우에서 잘 나타난다. 또한 설사 여러가지 의견이 제기되고 충분한 논의가 이루어졌다 하더라도 담당부처 공무원이 최종 정책결정자(지방자치단체장)에게 논의 결과를 보고하는 과정에서 자기 의견과 다른 내용을 고의적으로 누락하거나 왜곡하는 경우도 발생한다. 같은 상황이 반복되면 행정에 대한 불신이 싹트고 민의를 반영한 정책이 나올 수 없게 된다. 이러한 문제를 인식한 단체장이 할 수 있는 선택에는 두가지가 있다.

하나는 공식적인 의사결정 씨스템을 통해 정책을 결정하기보다 소위 측근을 통해 정보를 입수하고 해결책을 강구하거나, 정책제안자나 민원인을 직접 만나 독단적으로 관련 정책을 결정하고 공무원에게 집행을 지시하는 경우다. 이런 방식이 때에 따라서는 효율적일 수도 있지만 공식적인 씨스템을 무시하고 공무원을 이 과정에서 배제하면 관료조직의 반발을 사게 되어 안정적인 조직운영이 어려워진다. 또한 관련 전문가나 시민사회단체의 참여를 막아 거버넌스 구현에 장애를 조성하고, 행정 독주에 대해 비판을 받게 된다.

또 하나의 경우는 공무원들의 정책능력을 인정하고 의사결정과정에 참여시키면서 관련 전문가와 시민사회단체는 물론 연합하는 정당의 인사와 관련 상임위원회 소속 시의원까지를 포함하여 함께 정책을 논의하고 점검하는 방식이다.¹⁰ 이 경우 정책결정 과정에서 공무원들에 의해 개입될지 모를 부정적인 영향을 차단할 수 있을 뿐 아니라 의회의 입법활동에도 도움을 줄 수 있다.

정책결정을 위한 거버넌스 기구는 후자의 방향으로 운영되어야 하며, 단순 자문기구에 그쳐서는 안된다. 산하에 분과위원회를 두고 정책 관련자들이 함께 참여하는 종합적인 정책단위가 되어야 한다. 이를 위해 조례를 제정하여 가능한 한 심의·의결기능을 부여하고 단체장은 그 논의 결과를 수용하고 집행해야 한다.

인천에서는 인수위원회 산하에 8개의 분과위원회를 두어 활동을 전개했고, 대부분의 분과위원회에서 활동의 결과로서 해당 분야의 과제를 지속적으로 담당할 기구의 필요성을 제기했다. 이에 따라 시정개혁위원회와 함께 그 산하의 분과위원회 설치가 제안되었다. 또한 이러한 시정개혁위원회가 한시적인 기구가 아니라 상설적인 기구가 되어야 하며, 그 활동이 지속적이고 안정적으로 이루어지기 위해 산하에 일정한 상근인력을 확보하여 사무국이나 정책팀을 운영할 것도 제안했다.¹¹ 이와 함께 시정개혁위원회는 각 국・실 산하에 설치된 위원회들과 의제가 중복되지 않도록 서로 보완하며 양립할 수 있는 방향으로 운영해나가고, 유명무실한 위원회는 정비하고 관련 위원회는 통폐합하는 등 국・실 산하의 기존 위원회 체계를 개선하도록 제안했다. 특히 이해관계자의 위원 참여를 철저히 배제하고, 위원의 일부를 공개모집하며, 회의록 공개 등 완전한 정보공개를 통해 운영의 투명성을 높이는 것이 주요 개선사항으로 꼽혔다.

그리고 전임 시장이 지역 원로들과의 의사소통이 부족했다는 지적에 따라 ‘원로자문회의’를 조례로 제정할 것도 제안하고 있다. 원로 중에는 보수성향의 인사들도 많이 포함되어 있으므로 이들의 의견을 정기적으로 폭넓게 수렴하는 것도 거버넌스의 대상 확대라는 면에서 의미있는 시도로 보인다.

인사문제에 있어서도 거버넌스의 정신을 살려나가야 한다. 단체장에게 부여된 많지 않은 정무직 인선에서 시민사회와 연합에 참여한 다른 정당의 의견을 수렴할 필요가 있다. 이번 선거에서 당선된 무소속 출신의 경남도지사가 민주노동당 출신의 정무부지사를 임명한 것은 공동지방정부의 구성에서 매우 상징적인 의미를 지닌다. 반면에 인천과 충남에서 민주당 출신의 시장과 도지사가 같은 당 출신의 인사를 정무부시장과 정무부지사로 임명한 것은 다소 아쉬워 보인다. 개방형 임용제를 활용하여 민간 전문가의 채용도 확대할 필요가 있다. 다만 이 제도의 시행은 공무원들의 승진적체를 일으키는 원인이 되어 공무원사회의 반발을 불러일으킬 수 있으므로 공무원들과 충분히 논의하고 그들의 동의를 거쳐 시행해가는 것이 바람직하다.

그리고 새로운 지방정부는 주로 전문가들로 이루어지는 정책네트워크 수준의 거버넌스뿐 아니라 시민의 참여를 획기적으로 확대하는 기초 위에 거버넌스를 구현해야 한다. 이를 위해서는 무엇보다도 주민자치쎈터의 운영을 개선하거나 주민참여예산제를 실시하는 등 다양한 참여구조를 마련해야 한다. 우선 주민자치쎈터 운영에서 진보개혁적 성향의 인사나 주민들이 자치위원으로 많이 참여할 수 있도록 하는 행정협조가 필요하고, 주민자치위원회의 권한을 강화하는 방향으로 조례를 개정하며, 자치위원들에 대한 교육훈련을 내실있게 실시하여 자치역량 강화와 지역공동체 형성이라는 주민자치쎈터의 설립 목적을 달성할 수 있도록 해야 한다.

전국 246개 지방자치단체 중 99곳에서 조례를 제정하여 시행중인 주민참여예산제의 경우, 조례가 제정되어 있다 하더라도 형식에 그칠 뿐 실제로는 시행하지 않는 곳도 있어 운영 개선이 필요하다. 광역자치단체와 기초자치단체 모두 주민참여예산조례가 제정되어 있지 않은 곳은 서울과 인천 두 곳뿐이다. 인천에서는 전국 최초로 시민사회단체가 예산편성에 참여하여 의견을 제시하는 예산편성 토론회를 몇년전부터 실시해왔다. 이제는 주민참여예산제을 실시하여 지역주민들이 직접 참여하는 방향으로 발전해가야 한다고 의견이 모아지고 있다. 특히 민주노동당 출신의 구청장이 취임한 남동구와 동구에서는 구청장의 시행 의지가 강하며 제도 도입을 준비중이다. 또한 ‘참여 없이 예산 없다’는 원칙하에 시장의 재량으로 동마다 1억원 정도를 배정하여 주민들이 직접 논의하고 결정하여 지역에 필요한 사업에 쓸 수 있도록 하는 방안도 별도의 준비 없이 내년 예산편성부터 가능하다는 판단하에 제안되었다.

한편 진보개혁성향의 새로운 지방자치단체 가운데 특히 기초자치단체는 전체 예산 중 가용재원이 미약한 실정이어서 주민의 기대가 높은 복지예산 확충에 어려움을 겪을 것으로 예상된다. 이를 해결하려면 상대적으로 비중이 큰 토목건설 분야의 예산을 줄여야 하는데, 이는 공무원조직의 반발이나 건설사의 로비 등으로 인해 단체장 스스로 결정하기 쉽지 않다. 주민참여예산제를 실시하면 이러한 문제를 해결할 수 있다.

그밖에 주민감사청구제의 보완을 위해 청구절차의 간소화, 정보접근의 용이, 주민청구(소송)인수의 완화, 제소기간의 보장 및 감사기구의 독립 등도 실질적인 주민참여를 높이기 위한 방안이 될 수 있다. 또한 주민투표·주민발의·주민소환제를 활성화하기 위한 절차와 요건을 간소화하는 것도 필요하다.¹²

5. 성공적인 개혁을 위하여

이번 지방선거는 시민 위에 군림하면서 실정(失政)을 반성하지 않은 채 오히려 시민을 훈계하고 징벌하려는 오만한 권력에 대한 시민의 일대 반격이자 자기주권 선언이다. 이러한 승리에 야권연대가 매우 중요한 역할을 한 것은 분명하다. 그러나 야권연대는 단지 승리를 위한 필요조건이었을 뿐 충분조건은 아니었다. 좀더 엄밀하게 평가한다면 선거결과에 나타난 유권자들의 표심은 진보개혁세력에 대한 대안적 세력으로서의 지지라기보다 한나라당에 대한 분노와 실망의 표현이었다. 진보개혁세력에 대해 시민들은 전적인 지지를 유보하고 있으며, 향후 정국에서의 대응력과 야권연대의 지속성 여부 그리고 지방정부의 운영에 따라 이명박정부와 한나라당에 내린 심판의 칼날을 진보개혁세력에도 들이댈 수 있다.

그러므로 이번 지방선거의 성과를 이어가기 위해서는 공동지방정부의 성공적인 운영이 관건이라 할 것이다. 그것을 위해서는 몇가지 중요한 사항들이 점검되고 추진되어야 한다. 우선 내부의 자기점검 씨스템을 갖추어야 한다. 상설적인 거버넌스 기구(시정개혁위원회 등) 산하에 평가단을 조직하여 공동정책공약을 비롯해 제반 공약의 실천 정도를 정기적으로 점검해야 한다.

또한 지방의회의 역할도 매우 중요하다. 시민사회가 진보개혁성향의 의원들과 네트워크를 형성하여 정책 현안에 대해 의견을 교환하고 의원들에 대한 학습을 지원하는 등 소통과 협력을 해나가는 것이 필요하다. 아울러 지방의회가 지난날의 무능과 부패를 되풀이하지 않도록 시민사회단체들이 연대하여 의정감시활동을 강화하는 것도 빼놓을 수 없다.

하지만 공동지방정부의 존립 근거인 개혁사업의 추진에는 적지 않은 반발이 예상된다. 특히 공무원사회의 저항은 사업 추진에 결정적인 어려움을 초래하므로, 정책결정에서 한편으로는 공무원들의 전횡을 막되 다른 한편으로는 그들이 소외되지 않도록 배려해야 한다. 또한 생활현장을 비롯하여 아래로부터의 개혁에는 오랜 기간 강고하게 형성된 지역사회 기득권세력의 저항도 만만치 않을 것이다. 진보개혁세력이 이들을 무조건 적대시하기보다는 주민이 참여하는 활동과 공론의 장에서 협력하고 경쟁하면서 주민들로부터 평가받도록 하는 것이 중요하다. 개혁진보세력이 지역사회에 튼튼하게 뿌리내리기 위해서는 생활현장에 밀착한 시민사회단체의 활동과 아래로부터의 네트워크 형성이 요구되며, 이러한 활동이 지역주민과 잘 결합할 수 있도록 행정의 적극적인 지원과 협력이 필요하다.

마지막으로 지방자치단체장의 리더십이 필수적이다. 개혁을 위한 여건이 다소 부족하더라도 단체장의 확고한 의지와 추진력이 있다면 성공할 수 있지만 의지가 없다면 아무리 좋은 환경이 갖추어져 있더라도 실패할 가능성이 높다. 그리고 그러한 의지와 추진력을 유지・강화시키는 것은 공동지방정부 탄생의 주체들이 시민참여에 기초해 비판과 협력 속에서 함께 책임지는 자세를 통해 가능하다. 결국 문제의 핵심은 올바른 거버넌스의 구현에 있다.