특집│지금, 어떤 불평등인가

소득불평등의 원인과 실태

구인회 具仁會

서울대 사회복지학과 교수. 저서 『21세기 한국의 불평등』 『미국의 사회보장제도』 『한국의 소득불평등과 빈곤』, 공저 『비정규고용과 사회정책』 등이 있음.

inhoeku@snu.ac.kr

* 이 글은 졸저 『21세기 한국의 불평등: 급변하는 시장과 가족, 지체된 사회정책』(사회평론아카데미 2019)에 담긴 분석 내용을 수정·보완하여 작성되었다.

1. 다시 악화되는 불평등

2000년대 들어 화두로 등장했던 양극화가 최근 다시금 우리 사회의 현안으로 주목받게 되었다. 2008년 글로벌 금융위기가 진정된 이후 정체 상태를 보였던 경제적 불평등이 다시금 악화되기 시작한 것이다. 지난 2년간 고소득층의 소득은 증가세를 보이지만 저소득층의 소득이 하락하면서 소득계층 간 격차가 확대되었다.

이러한 상황에서 불평등의 심화를 억제할 대책 마련이 필요하다. 평등주의적 견해를 가진 롤스(J. Rawls)에 따르면 불평등은 이를 정당화할 특별한 이유가 없기 때문에 사회에서 가장 불리한 처지에 있는 사람들에게 도움이 되는 경우에만 허용될 수 있다.¹ 불평등에 대한 반대가 반드시 윤리적일 필요는 없다. 윌킨슨(R. Wilkinson)과 피킷(K. Pickett)은 당대의 사람들이 일반적으로 누리는 삶의 기회를 박탈하는 불평등은 사회의 공동체적 관계를 훼손하고 폭력과 범죄를 늘리며 사람들의 건강까지도 해친다는 증거를 보여주었다.² 스티글리츠(J. Stiglitz)는 소득불평등이 수요를 위축시키고 저소득층의 역량 발달을 제약해 경제성장 또한 어렵게 한다고 밝혔다.³ 이 글에서는 경제적 불평등, 특히 소득불평등에 주된 관심을 기울이면서 불평등에 대한 분석을 진행했다. 그런데 불평등은 발생 원인이 복합적이고 그 대책 또한 다차원적으로 수립되어야 하는 복잡한 사회문제이기 때문에 그에 대한 규명 또한 매우 구체적이고 상세한 분석들을 포괄하여 종합해야만 가능하다. 경제적 불평등은 노동시장에서의 근로소득 분배와 밀접히 관련되기 때문에 이에 대한 분석이 중요하지만, 우리 사회에서 경제적 자원 분배의 기본단위는 가족이기 때문에 가족을 둘러싼 변화가 불평등에 미치는 영향도 고려할 필요가 있다. 또 시장소득의 분배와 재분배 과정에서 정부 정책의 역할 또한 불평등에 큰 영향을 미치는 요인으로서 살펴보아야 한다.

2. 불평등의 이론과 실제

자본주의 시장경제가 등장한 이후 불평등에 대한 전망을 제시한 최초의 이론가로는 맑스(K. Marx)를 들 수 있다. 19세기 중반 맑스는 끊임없는 이윤추구를 통해 자본을 축적하고 축적된 자본이 극소수의 자본가들에게 집중되는 과정을 설명했다. 그에게 자본주의의 미래는 국가의 부 가운데 소수의 자본가가 차지하는 몫이 무한정으로 커지는 부의 양극화로 요약된다. 쿠즈네츠(S. Kuznets)는 맑스의 어두운 전망에 대비되는 낙관적 견해를 보인다. 그는 경제발전의 초기에는 불평등이 증가하지만 발전이 지속됨에 따라 불평등은 다시 감소하게 된다는 ‘역U자 가설’을 제시했다.⁴ 산업화에 따라 낮은 기술의 농업에서 높은 기술의 제조업으로 노동력이 이동하게 되는데, 이행 초기에는 산업부문 간 격차로 인해 불평등이 증대하지만 이행이 완성되는 시점에 이르면 불평등이 완화된다는 것이다. 이러한 쿠즈네츠의 가설은 2차대전 이후 불평등이 완화되는 현실을 설명하는 이론으로서 널리 받아들여졌다. 그러나 1980년대 이후 많은 선진산업 국가가 다시 불평등이 악화되는 추세로 반전되면서 설득력을 잃게 된다.

불평등에 관한 맑스와 쿠즈네츠의 이론적 대립구도는 21세기 들어서 재현된다. 삐께띠(T. Piketty)는 최상위층으로 소득과 부가 집중되는 추이를 분석했다. 그에 따르면 20세기 초반 최상위층으로의 부의 집중이 최고조에 달했고 두차례의 세계대전 등을 거치면서 불평등이 완화되었지만, 20세기 후반부터 다시 자본의 집중이 가속화되면서 세습자본주의가 등장하게 되었다. 그는 자본수익률이 경제성장률보다 높아 부의 집중이 강화된다는 가설을 통해 맑스의 양극화론을 복원했다.⁵ 이에 반해 밀라노비치(B. Milanović)는 불평등 추이를 기술변화와 관련지어 설명하는 쿠즈네츠의 논리를 유지하되 기술혁신이 반복적으로 일어나기 때문에 불평등 추이 또한 역U자가 반복되는 쿠즈네츠 사이클의 형태를 띠게 된다고 본다. 이러한 가설에 따라 1980년대 이래로 진행된 기술이행이 초기에는 불평등을 악화시키지만 이행이 진전됨에 따라 다시 불평등이 완화될 것이라는 전망을 제시한다.⁶

이러한 불평등 논의들에 따르면 한국의 불평등을 바라볼 때 자산 집중과 소득불평등의 실태를 포괄적으로 살필 필요가 있다. 우리나라의 자산 분배는 해방 이후 일본인 소유 적산의 몰수와 불하, 한국전쟁으로 인한 재산의 대량파괴, 농지개혁을 통한 토지소유의 분산 등으로 하향평준화된 것으로 알려져 있다. 그리고 산업화가 이루어진 상당 기간 자산의 집중도가 높아지지는 않은 것으로 보인다. 그러나 1990년대를 거치면서 자산의 축적이 확대되었으며 부동산 등의 자산가격 상승으로 자산규모가 크게 증가해 자산 불평등에 대한 우려도 커졌다.⁷

우리나라 자산불평등 추이에 대해 실증분석을 행한 연구는 극소수가 존재할 뿐이고 그 결과 또한 일관되지 않다. 김낙년은 2000년대를 대상으로 상속세 자료를 분석해 전체 자산 중 상위층이 소유한 자산의 비중이 영미와 유럽 국가들의 중간 정도에 해당하는 높은 수준을 보이며 자산불평등이 다소 악화되는 시간적 추이를 나타내고 있음을 보여준다.⁸ 반면에 전병유는 가구조사자료를 이용해 분석한 결과, 자산불평등이 외환위기 이후 2005년까지는 증가하다가 그 뒤로는 완화하는 것으로 보고했다. 또 한국의 자산불평등은 OECD 회원국들과 비교해 낮은 편으로 보고하고 있다.⁹

한편 관련된 연구에서는 서구의 여러 국가들과 달리 우리나라는 자산이 집중된 최상위소득층의 경우에도 노동소득 비중이 매우 높은 상황임을 밝히고 있다.¹⁰ 또 가계자산에서 상속·증여가 차지하는 비율이 20%대로 비교적 낮은 것으로 추정되었다.¹¹ 자산 형성이 근로소득의 축적이 아니라 상속·증여를 통해서 이루어지는 것이 세습자본주의의 특성이라고 본다면 우리는 아직 이를 우려할 상황은 아닌 것이다. 이러한 기존의 연구결과를 볼 때 우리나라에서 자산불평등은 소득불평등과 상승작용을 하며 불평등을 악화시키는 구성요소로서 중요성을 지니게 되었지만, 자산불평등이 소득불평등을 주도하기보다는 소득불평등이 자산불평등을 초래하는 측면이 큰 것 같다.

우리나라의 불평등을 이해하려면 소득불평등 실태를 파악하는 것이 중요하다. 한국은 1960년대 이후 산업화를 거치며 급속한 경제성장과 평등한 소득분배를 동시에 이루어냈다는 평가를 받아왔다.¹² 이러한 성과에는 산업화 기간 경제성장에 저숙련·반숙련 근로자의 고용확대가 동반되면서 성장의 과실이 고르게 확산된 것이 주효했다. 여기에는 농지개혁을 통한 자산의 평등한 재분배와 그로 인한 대중교육의 확산도 기여했다. 하지만 1990년대 전반을 경계로 하여 경제성장의 속도가 떨어지고 고용증가도 정체하면서 소득분배가 악화되는 새로운 단계로 접어들었다.

아래의 그래프에서는 1990년에서 2016년까지 가구 가처분소득의 불평등도 추이를 지니계수를 이용해 분석했다.¹³ 가장 아래의 꺾은선은 도시의 2인 이상 가구를 대상으로 조사된 가계동향조사를 분석해 1990년부터 2016년까지 지니계수 변화를 나타낸 것이다. 이에 따르면 지니계수는 1990년대 전반 0.26 정도의 낮은 수준을 벗어나지 않다가 1997~98년 아시아 외환위기 시기에 갑작스러운 등락을 거쳤다. 그 이후로 2009년까지는 불평등이 계속 악화되다 2010년부터 다소 감소하는 추세를 보이더니 2016년부터 다시 지니계수가 증가하는 모습을 보인다.

가구소득의 지니계수 추이(1990~2016)

* 자료: 가계동향조사, 가계금융복지조사, 각년도.

2006년부터 시작되는 중간의 꺾은선은 전국을 대상으로 1인가구를 포함한 전체 가구로 표본을 개편한 가계동향조사 자료를 이용해 추정한 지니계수를 보여준다. 전체 가구 지니계수는 도시가구 지니계수와 거의 유사한 시간적 추이를 보이지만 지니계수의 크기는 한층 커서 2016년에는 0.32에 근접한다. 가장 위의 꺾은선은 2011년부터 전체 가구에 대한 소득분배 상태를 보여주는 가계금융복지조사자료의 분석 결과이다. 그 변화 양상은 같은 기간 가계동향조사로 추정한 전체 가구의 불평등 추이와 크게 다르지 않다. 2011년 0.36을 넘었던 지니계수는 이후 감소 추이를 보여 2015년까지 0.35 아래로 낮아진 후 그 수준에 머물러 있다. 그러나 이러한 가계금융복지조사 추정치는 가계동향자료를 이용해 구한 지니계수보다 훨씬 높은 수준인데, 이는 가계동향조사 자료에 포착되지 않았던 고소득층의 소득이 가계금융복지조사에는 상당 부분 반영되어 나타난 결과이다.¹⁴

이렇게 지니계수 0.35 정도에 달하는 우리나라의 소득불평등은 OECD 회원국 기준으로 매우 심각한 수준이다. 덴마크 스웨덴 독일 프랑스 등 유럽 복지국가들은 지니계수가 0.3에 미달하는 낮은 수준의 불평등도를 보여 한국과 비교가 안 된다. 한국은 이딸리아 스페인 같은 남유럽국가나 일본에 비해서도 불평등도가 높고 영국이나 미국에 근접한 수준을 보인다.

소득의 불평등은 그 영향이 당세대에 그치지 않는다. 부모세대의 계층 간 소득격차는 자녀세대의 기회평등을 제약해 세대 간 이동성에 영향을 미친다. 부모소득은 자녀의 교육성취나 노동시장에서의 성취에 영향을 미침으로써 소득격차는 대물림된다. 국내에서 부모소득이 자녀소득에 미친 영향을 살핀 연구들을 보면, 초기 연구들은 그 영향이 매우 낮은 것으로 보고했지만, 좀더 정교한 방법을 이용한 후기 연구들은 우리나라 세대 간 소득탄력성이 미국보다는 낮지만 유럽보다는 높아 자녀소득이 부모소득에 크게 영향을 받는다는 결과를 제시했다.¹⁵

3. 불평등 악화의 원인

우리 사회에서는 경제가 성장하면 그 혜택이 사회 구성원 전체에게 확산되면서 소득분배도 개선된다는 시각이 지배적이었다. 그러나 이러한 낙수경제학(Trickle-down economics)은 지난 20여년의 경험을 통해 설득력을 잃었다. 경제성장이 고용의 확충과 저숙련 근로자에 대한 보상의 향상으로 이어지는 산업화 시기 노동시장 메커니즘이 더이상 작동하지 않게 된 것이다. 1990년대를 거치면서 우리 사회의 가족관계와 인구학적 구성이 크게 변화한 것도 낙수효과를 약화시킨 요인으로 작용했다.

노동시장에서의 분배 악화

앞에서 살펴본 우리나라 가족소득의 불평등 추이에 큰 영향을 미친 요인으로는 노동시장에서 이루어지는 임금격차의 변화를 들 수 있다. 임금격차는 임금 10분위배율(상위 90퍼센타일 근로자의 임금을 하위 10퍼센타일 근로자의 임금으로 나눈 값)로 측정된다. 전일제 근로자의 임금 10분위배율을 보면, 한국은 1980년대 전반에 4.5를 넘어 국제적인 기준에서 볼 때 매우 높은 수준의 임금불평등도를 보였다. 1990년대 전반까지는 3.6 정도로 떨어져 미국보다 낮고 영국이나 OECD 회원국 평균에 근접하는 수준으로 개선되었다. 그러나 2006년까지 임금불평등도가 급속히 악화되어 임금 10분위배율이 2006년 5.1에 달해 다시 미국을 초과하는 높은 수준에 이르렀고 이후 완만한 감소세를 보인다. 2016년 한국의 임금 10분위배율은 4.5로서 미국보다는 낮으나, 일본이나 스웨덴보다는 크게 높다. 또 OECD 회원국 평균치나 이와 유사한 수준의 영국, 독일보다도 높다. 특히 1990년대 이후를 보면, 한국은 미국과도 비교가 안 될 만큼 빠른 불평등 증가 추세를 경험했음을 알 수 있다.

이렇게 진행된 노동시장의 임금소득 분배악화는 1990년대 이후 우리나라 가구소득 분배를 악화시킨 주범이 되었다. 그렇다면 우리나라의 임금불평등 악화는 무엇 때문에 일어났을까? 노동력의 수요·공급 요인을 강조하는 입장에서는 임금불평등의 증가를 숙련노동력에 대한 수요가 증가함에도 고숙련자의 공급이 그만큼 빠르게 증가하지 않아 나타난 현상으로 본다.¹⁶ 많은 연구들이 1990년대 이후 대졸자의 공급 증가에도 불구하고 노동시장에서 고숙련자에 대한 수요 증가가 이를 초과해 임금격차가 확대되었다고 보며, 2008년 이후에는 고숙련자에 대한 수요가 감소하면서 임금격차 역시 줄어들었다고 본다.¹⁷ 이러한 숙련노동에 대한 수요 변화는 산업 전반에 걸친 숙련 편향적 기술진보와 중국과의 교역 증가나 우리나라 기업들의 해외 아웃소싱 증가 등 경제개방에 영향을 받은 것으로 보인다.¹⁸

그러나 1990년대 이후 20여년간 대졸자가 유례없는 규모로 증가한 상황에서 국제적인 기준에서 보아 매우 빠르게 일어난 임금불평등 악화를 노동시장의 수요·공급 요인만으로 설명할 수 있는지는 의문이다. 특히 1990년대 이후 임금불평등 증대와 관련된 사업체 규모별 임금격차 증대, 비정규고용 증가의 원인을 설명할 수 있는 정치적·제도적 요인의 고려가 필요하다. 이와 관련해서 1990년대 전반을 거치며 본격화된 정부의 세계화 추진과 노사관계와 임금규제에 대한 신자유주의적 정책 전환에 주목할 필요가 있다. 1993년 출범한 김영삼정부가 세계화를 국정지표로 하여 추진한 노동시장 유연화는 이후 지배적인 정책 패러다임으로 자리 잡았고, 대기업들은 단기적인 이익극대화 전략에서 중소기업과의 관계, 근로자의 고용관계 등을 재편해나갔다.¹⁹ 특히 1990년대 말 IMF 외환위기를 거치면서 대기업과 중소기업 간의 임금격차 확대, 저임금의 비정규직 확산 등의 변화들이 확연하게 진행되었다.

고령화와 가족 변화

소득불평등 악화의 또다른 주요 원인으로는 인구고령화가 자주 꼽힌다. 노인은 시장에서 소득획득에 요구되는 근로능력이 취약해 저소득과 빈곤의 위험에 놓이게 되므로 노인인구, 특히 고령 노인인구가 증가할수록 소득불평등이 증가할 가능성이 있다. 그러나 이러한 고령화 원인론은 다소 과장된 면이 있다. 서구의 많은 국가들에서는 2차대전 이후 복지국가의 공적연금 프로그램이 정착하면서 노후소득보장이 이루어져 일찍부터 시작된 고령화가 소득분배 악화로 이어지지 않았다. 반면에 우리나라에서는 고령화가 시작되는 시점부터 이미 노인빈곤 수준이 극심한 상태에 이르렀다.

1990년대 중반 이후 우리나라 소득불평등 악화를 노인인구 비율 증가로 인해 발생한 부분과 비노인집단과 노인집단 각각에서의 불평등 악화로 인해 발생한 부분으로 나눠서 분석한 결과를 보면 노인인구 비율의 증가 영향은 10% 정도이다. 노인인구 중에서도 소득능력이 취약한 고령자 비율이 증가한다는 점을 고려하면 그 영향은 더 커지겠지만, 우리나라에서는 1990년대 이후 노령기에 진입한 인구집단의 교육수준이 과거에 비해 상당히 높아져 고령화 속도만큼 노인의 경제적 취약성이 증가했다고 보기 어렵다. 현재의 극심한 노인빈곤은 전통적인 사적 부양이 지난 수십년간 크게 감소했는데 이를 공적부양 제도가 대신하지 못하면서 발생했다. 1996년 통계청의 가구소비실태조사를 보면 60세 이상의 전체 노인 중 성인자녀와 별거하는 독립가구를 이룬 노인의 비율은 36.4%였다. 그런데 2011년에는 65세 이상 노인 중 독립가구를 이룬 비율이 68.6%에 달했고 2017년에는 72.4%로 더욱 늘어 이제 노인의 대다수가 자녀와 동거상태에 있지 않음을 알 수 있다. 성인자녀로부터의 경제적인 지원 또한 감소추세에 있다.²⁰ 이렇게 사적인 부양제도가 빠르게 붕괴되었지만, 우리나라에서는 공적연금제도의 도입이 늦었고 발전도 더디었다.²¹ 그 결과 2016년 기준 공적연금 수급자는 전체 노인의 44.6%, 월평균 연금액은 52만원에 불과했다. 요컨대 공적연금의 노후소득보장 기능이 미약한 상황에서 노인을 둘러싼 가족관계의 변화가 진행된 것이 노인의 빈곤과 불평등 증가로 이어졌다.²²

가족의 변화가 소득분배에 미친 영향은 근로연령대에서도 중요하다. 우리나라는 노동시장에서의 근로소득 분배가 매우 불평등한 반면, 가구의 시장소득 분배는 어느 선진산업국가보다 평등한 양상을 보인다. 이러한 현상은 가족의 분배기능 차이로 나타난 것이다. 특히 가족구조와 여성 배우자의 경제활동참가가 중요한 요인으로 등장한다. 결혼을 지연하는 인구가 늘어 혼인율이 감소하거나 이혼율이 증가한다면, 부부가구는 감소하고 성인 단독가구가 증가해 소득분배 악화로 이어진다. 1인의 성인이 아동을 부양하는 한부모가구가 증가하는 경우 소득분배는 더욱 악화될 것이다.²³ 또 여성의 경제활동이 늘고 부부가구에서는 배우자 사이 근로소득의 상관관계가 늘면서 가족의 소득불평등 완화기능이 약화되고 있다는 우려가 제기되었다.²⁴

2012년 기준 한국의 유배우 기혼자 비율은 55.8%로서 OECD 평균 52.4%보다 높은 수준이다.²⁵ 이러한 가족구조 양상 때문에 서구 국가들에 비해 우리나라에서 가족이 소득분배 개선기능이 큰 것이다. 그러나 우리나라에서도 가족구조 변화가 빠르게 진행되고 있다. 전체 가구 중 1인가구가 차지하는 비율은 1990년에 9.1%였는데 2000년에는 15.5%로 빠르게 증가했고, 2015년에는 27.2%에 달했다.²⁶ 이렇게 1인가구가 빠르게 증가한 것에 비해 한부모가구는 완만하게 증가하고 있다. 전체 가구에서 한부모가구가 차지하는 비율은 1990년 7.8%, 2000년 7.9%로 큰 변화가 없다가 2015년에는 10.8%로 늘었다.

가족구조 변화와 함께 여성 경제활동 증가가 소득분배 변화와 관련을 갖는다. 우리나라에서 여성의 경제활동참여율은 2011년 기준 54.9%로서 OECD 평균 61.8%에 비해 크게 낮다. 하지만 꾸준히 증가해 15세 이상 64세 이하 여성 사이에서 1990년 49.9%이던 참가율은 2012년 이후에는 55%로 증가했다. 이러한 여성 경제활동참여 증가가 소득불평등 변화에 미친 영향에 대해서는 국내외의 연구에서 상이한 발견이 보고되고 있다. 과거 우리나라에서 여성의 경제활동참가는 남성 가구주 소득이 낮은 계층에서 활발해 가구 단위에서 근로소득 불평등을 완화하고 저소득층을 줄이는 역할을 했다. 그러나 근래에는 고학력 여성의 경제활동이 늘어나면서 변화가 나타나고 있다. 이러한 이유로 일부 연구는 여성 배우자의 근로가 소득불평등을 개선한다고 보지만,²⁷ 다른 연구들은 반대의 결과를 보여준다.²⁸

정부의 사회정책

소득불평등 추이에는 노동시장 요인과 가족과 인구학적 요인 이외에도 정부의 조세와 사회정책이 영향을 미친다. 정부는 소득세와 같이 소득이 많은 사람에게 높은 세금 부담을 지우는 누진적인 조세제도를 통해서 시장소득의 재분배를 수행한다. 또 정부는 공적연금, 건강보험, 실업급여, 빈곤층에 대한 공공부조 지원 등의 사회정책으로 소득상실의 위험에 놓인 인구집단을 지원함으로써 가처분소득의 분배를 개선한다. 많은 나라에서는 정부가 이러한 재분배 역할을 적극적으로 수행해 시장소득의 불평등과 빈곤에 비해서 가처분소득의 불평등과 빈곤이 크게 개선된 상태를 보인다. 그러나 우리나라에서는 정부의 재분배 역할이 미약해 시장소득 분배에 비해 가처분소득 분배가 개선되는 정도가 작다.

정부의 재분배 역할의 정도는 공공사회 지출의 규모를 통해서 쉽게 확인할 수 있다. OECD 자료에 따르면 한국의 공공사회 지출 규모는 1990년에 GDP의 2.7% 정도로 낮은 수준에 머무르다가 1997~98년 외환위기를 거치면서 5%를 넘어섰고, 2003년 이후 꾸준히 증가해 2016년에는 10.4%에 이르렀다. 이렇게 우리나라의 사회지출은 빠르게 증가했지만 2016년 기준 GDP의 25% 이상의 지출을 보이는 독일, 프랑스, 스웨덴 등 주요 유럽국가에 한참 못 미치는 것은 물론이고 OECD 평균인 GDP의 21.5%의 절반 수준에 그친다.

이렇게 우리나라 사회지출이 국제적인 기준에서 보아 크게 낮은 이유는 무엇보다도 경제성장 우선주의가 오랫동안 우리 사회를 지배하면서 복지지출이 금기시되었기 때문이다. 지난 20여년간 적지 않은 변화가 있었지만 여전히 시민의 삶의 질 향상이 정부 정책의 우선순위가 되지 못하고 있다. 그 피해는 노인에게 집중되어 우리나라 사회지출 중 노령연금에 대한 지출이 특히 적다. 2015년 기준 노인에 대한 지출이 GDP의 2.7%에 불과해 OECD 회원국 평균 7.0%와 큰 격차를 보인다. 이 격차는 대다수 선진산업국가가 공적연금 지출을 늘려 노인의 소득안정을 기하는 데 비해 우리나라에서는 그러한 노력이 턱없이 부족한 것이 가장 큰 원인이다. 우리나라의 대표적 공적연금인 국민연금은 수급자 규모와 급여수준이 낮고 2008년부터 노인의 70%를 지원하는 기초연금도 그 급여수준이 2021년까지는 월 30만원에도 못 미치는 상태로 아직 미흡한 수준이다. 그외 실업급여제도나 국민기초생활보장제도 등 취약층에 대한 소득지원도 향상되지 못하고 있다.²⁹ 이렇게 우리나라에서 소득보장에 대한 지출이 낮은 데에 비해 건강부문 지출은 2015년 기준 GDP의 4%로 OECD 회원국 평균 5.3%에 근접한 수준으로 개선되었고, 문재인정부의 건강보장성 확충노력으로 그 격차는 더욱 줄어들고 있다.

불평등 악화에 대처하는 정부의 역할이 사회지출을 통한 재분배 노력에 국한되는 것은 아니다. 지난 20여년간 이루어진 불평등 악화는 노동시장에서의 일차적 소득분배가 악화된 탓이 커서 이에 효과적으로 대처하려면 노동시장에 대한 정부 개입이 요구된다. 이러한 이유로 정부는 비정규고용의 과도한 증가와 정규직과의 처우격차 해소, 기업 규모별 임금격차의 축소 등에 관심을 기울여왔고, 문재인정부 들어서는 최저임금 인상에 역점을 두어 저임금 해소와 임금격차 완화를 추진했다. 1990년대 후반부터 급증하던 비정규고용의 대표적 유형인 임시직 고용은 2005년 27.3%에 달한 이후 최근까지 감소세가 지속되었고 2018년 21.2%로 줄었다. 또 임금격차는 2007년부터 줄어들었고 저임금근로자 비율도 2007년 26%로 고점에 달한 이후 떨어지기 시작해 2017년 22.3%로 줄었다. 그러나 이러한 분배개선 추세에서 정부의 노동시장 개입이 기여한 정도를 두고 논란이 존재한다. 대기업 등 기득권 집단의 반발도 크고 정부가 효과적 개입으로 성과를 낸 예도 적다. 노무현정부는 2007년 노동개혁을 통해서 비정규직의 사용을 제한하고 비정규직의 정규직 전환을 촉진하는 정책을 추진했다. 그후 임시직 고용 비율이 꾸준히 감소하기는 했지만, 다른 OECD 회원국들과 비교해 임시직 고용이 정규직으로 전환되는 정도는 낮은 것으로 나타났다.³⁰ 이와 함께 간접고용이나 사내하도급 등 다른 형태의 비정규고용 문제가 지속되고 있다.

문재인정부는 저임금근로 해소와 임금분배 개선을 위한 정책으로 최저임금 인상을 추진했다. 우리나라의 최저임금제도는 1988년 도입된 이래 적용대상을 넓히고 최저임금액을 인상해왔다. 문재인정부가 들어선 후에는 2018년 16.4%, 2019년 10.9%로 급속한 인상이 추진되었다.³¹ 이러한 최저임금 인상정책은 그 파급효과가 매우 컸다. 단기간에 걸친 높은 인상으로 우리나라의 최저임금은 국제적인 기준으로 높은 수준에 속하게 되었고, 최저임금의 적용을 받는 근로자의 비율 또한 20%에 달해 5% 이하가 적용을 받는 다른 나라들에 비해 높았다.³² 최저임금 인상은 재직 저임금근로자의 시급을 높이고 저숙련근로자들의 사기와 생산성을 진작하는 긍정적인 효과도 기대된다. 다른 한편으로 최저임금 인상은 고용주가 노동비용 삭감을 하도록 자극해 저숙련근로자의 고용을 줄이거나 고용을 유지하는 근로자에 대해서 노동시간을 삭감하여 임금 총액을 줄일 가능성도 있다. 일부 국내 연구는 최저임금 인상이 저임금 해소와 임금불평등 개선에 도움이 되고 고용에는 부정적인 영향을 미치지 않는다는 결과를 제시하는가 하면,³³ 다른 연구들은 최저임금 인상이 임금불평등을 개선하지 못하고 고용을 감소시킨다고 보고하고 있다.³⁴

4. 한국의 불평등 위기, 해결 가능한가?

지난 10여년간 정체를 보였던 소득불평등은 최근 악화 위기를 맞이하고 있다. 다시 고용위기가 일어나면서 저소득층의 근로소득이 감소하고 고령 저소득층이 늘어나면서 하위소득층의 지위가 하락하고 있다. 또 최상위 집단의 소득이 빠르게 늘면서 상위층으로의 소득집중이 강화되고 있다.³⁵ 이러한 불평등 위기를 맞아 우선해야 할 과제는 산업화 시기 지배했던 낙수경제론에 대한 집착을 버리고 분배개선과 함께 성장을 모색하는 방향으로 패러다임을 전환하는 것이다. 재벌 대기업에 혜택을 집중한 성장이 시민의 삶의 질 향상으로 이어질 수 있다는 생각은 과거의 유물이 되었다. 노동시장과 가족관계가 크게 변화한 상황에서 시민 삶의 질 향상을 우선하는 정부의 정책 전환이 요구되는 것이다. 이미 IMF(국제통화기금)와 OECD 등에서는 현재의 불평등이 경제성장을 저해할 수준으로 악화되었음을 인정하고 포용적 성장(inclusive growth)이라는 새로운 패러다임을 내세우고 있다.

문재인정부 또한 소득주도성장을 주요한 정책노선으로 제시한 바 있다. 그러나 현재의 정책 전환이 우리가 맞이한 도전을 극복하기에 충분한 것인지 짚어봐야 한다. 무엇보다도 지난 20여년간 민주주의 정부하에서 복지확충 등 사회개혁을 위한 노력을 기울였지만 불평등이 악화되는 모순적 현상이 나타났음을 상기할 필요가 있다. 외환위기 이후 진보정부들은 복지를 확장하는 동시에 노동시장 유연화와 비정규고용 증대를 수용하는 신자유주의적 개혁을 추진했다는 비판을 받아왔다.³⁶ 문재인정부의 경제정책에 대해서도 우려가 많다. 대기업 위주 성장노선에 대한 비판은 있었지만 실질적인 정책 성과를 낸 예가 별로 없다. 소득격차 확대에 대처하는 사회정책의 비전이나 극심한 노인빈곤을 해소하려는 적극적인 의지 역시 찾아보기 어렵다.

문재인정부가 과거 진보정부의 한계를 넘어선 성취를 이루려면 우선 인식의 철저한 전환이 필요하다. 급속한 기술변화, 세계화된 경제환경이 주는 제약에도 불구하고 우리 사회의 선택에 따라 불평등을 크게 해소할 수 있다는 인식을 굳건히 해야 한다. 유사한 환경에서도 미국과 유럽 사이에 나타난 불평등도 차이를 강조하면서 복지국가의 역할을 강조한 앳킨슨(A. Atkinson)의 견해³⁷에 주목할 필요가 있다. 또 인식을 실행으로 옮기는 정치적 수단과 역량을 갖추는 노력이 중요하다. 민주주의로 이행한 이후 한 세대가 지난 지금까지도 모든 시민이 동등하게 참여하는 정치는 아직 미완의 과제로 남아 있다. 그 결과 최상위 부유층과 소수 지배엘리트의 이해가 정치를 지배하게 되었다. 이러한 상황은 지난 20년 동안의 민주주의를 “보수적 민주주의” “노동 없는 민주주의”로 규정한 한 정치학자의 진단에 잘 요약되어 있다.³⁸ 역사적 경험은 기존 지배질서에서 소외되어온 모든 세력에게 참여를 개방한 포용적 정치체제의 존재가 사회의 진보를 가르는 관건임을 보여준다.³⁹ 불평등 위기의 극복 또한 예외가 아니다.

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1. 존 롤스 『정의론』, 황경식 옮김, 이학사 2003. ↩
2. R. Wilkinson and K. Pickett, The Spirit Level: Why Greater Equality Makes Societies Stronger, New York: Bloomsbury Press 2009. ↩
3. 조지프 스티글리츠 『불평등의 대가』, 이순희 옮김, 열린책들 2013. ↩
4. S. Kuznetz, “Economic Growth and Income Inequality,” American Economic Review 45(1), 1955, 1~28면. ↩
5. 토마 피케티 『21세기 자본』, 장경덕 옮김, 글항아리 2014. ↩
6. B. Milanović, Global Inequality: A New Approach for the Age of Globalization, Cambridge: Belknap Press 2016. ↩
7. 이우진 「한국의 소득 및 자산의 불평등: 현황과 과제」, 『정부학연구』 24권 2호 2018, 29~59면; 전병유 「한국에서의 자산 축적과 자산 격차」, 『보건복지포럼』 2019.4, 43~55면. ↩
8. 김낙년 「한국의 부의 불평등, 2000-2013: 상속세 자료에 의한 접근」, 『경제사학』 40권 3호 2016, 393~429면. ↩
9. 전병유, 앞의 글. ↩
10. 홍민기 『노동소득과 재산소득의 관련성』, 한국노동연구원 2018. ↩
11. 홍민기 『자산불평등과 세대간 이동성이 노동시장에 미치는 영향』, 한국노동연구원 2017. ↩
12. World Bank, The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy, New York: Oxford University Press 1993. ↩
13. 가처분소득은 시장소득에서 세금을 빼고 정부의 공적지원 급여는 더하여 구한 가구소득을 말한다. 시장소득은 근로소득, 사업소득, 재산소득으로 구성되며, 가구원의 시장소득을 합한 가구시장소득을 말한다. 지니계수는 한 사회의 불평등도를 측정하는 대표적인 지수로서 모든 사람이 동일한 소득을 가진 가장 평등한 분배상태에서는 0값을 가지며 한 사람이 모든 소득을 독점한 가장 불평등한 분배상태에서는 1값을 가진다. ↩
14. 이원진·구인회 「소득분배의 시계열 분석을 위한 한국 소득 데이터의 검토」, 『조사연구』 16권 4호 2015, 27~61면. ↩
15. 김희삼 『한국의 세대 간 경제적 이동성 분석』, 한국개발연구원 2009; 양정승 「한국의 세대 간 이동성 추정」, 『노동경제논집』 35권 2호 2012, 79~115면. ↩
16. C. Goldin and L. F. Katz, “Transitions: Career and Family Life Cycles of the Educational Elite,” American Economic Review 98(2), 2008, 363~69면. ↩
17. 고영선 「임금격차는 어떻게, 왜 변해 왔는가?」, 『KDI정책포럼』 274호 2019, 1~8면. ↩
18. 옥우석·정세은·오용협 「무역구조가 국제 노동분업, 노동수요구조 및 임금격차에 미치는 영향: 한중 산업내무역을 중심으로」, 『한국경제의 분석』 13권 3호 2007, 73~135면; 전병유 「한국 사회에서의 소득불평등 심화와 동인에 관한 연구」, 『민주사회와 정책연구』 23권 2013, 15~40면. ↩
19. 조성재 「하도급구조와 중소기업 노동자의 주변화」, 최장집 엮음 『위기의 노동: 한국 민주주의의 취약한 사회경제적 기반』, 후마니타스 2005. ↩
20. 통계청 「2018 고령자 통계」, 통계청 2018.9.27. ↩
21. 우리나라의 공적연금제도는 일반시민이 가입하는 국민연금과 공무원, 교사, 군인 등이 가입하는 특수직역연금과 같은 사회보험 방식의 제도가 주축을 이루고 있다. 그런데 1960년대와 1970년대에 걸쳐 도입되어 일찍이 자리 잡은 직역연금제도(공무원연금 1960년, 군인연금 1963년, 사학연금 1974년)와 달리 국민연금은 1988년 매우 늦게 도입되었다. 더욱이 국민연금제도는 제도 도입 당시에 최저 20년(2011년 법 개정으로 10년으로 축소)의 기여를 조건으로 완전연금을 지급하도록 되어 있어 당세대의 노인들은 원천적으로 연금 혜택에서 배제되었고, 안정된 고용상태에 있어 비교적 일찍부터 연금에 가입해 연금수급 자격을 얻은 노인들의 경우에도 기여기간이 짧아 매우 낮은 수준의 급여를 받을 뿐이다. ↩
22. Ku, Inhoe and Kim, Chang-O, “Decomposition Analyses of the Trend in Poverty among Older Adults: The Case of South Korea,” The Journals of Gerontology: Series B 2018.4.16. ↩
23. S. McLanahan and C. Percheski, “Family Structure and the Reproduction of Inequalities,” Annual Review of Sociology 34, 2008, 257~76면. ↩
24. G. Esping-Andersen, The Incomplete Revolution: Adapting to Women’s New Roles, Cambridge: Polity 2009. 이 글에서는 다루지 않지만, 가족의 형성에서 동종혼이 일어나는 정도도 소득불평등과 관련을 갖는다. 사회경제적으로 유사한 계층에 속하는 개인들이 부부관계를 이루는 동종혼에 의해 가족 형성이 이루어지는 경우에는 그렇지 않은 경우에 비해 가구 근로소득의 분포가 불평등한 양상을 보일 것이다(C. R. Schwartz, “Trends and Variation in Assortative Mating: Causes and Consequences,” Annual Review of Sociology 39, 2013, 451~70면). 국내의 일부 연구들은 교육적·직업적 동질혼이 소득불평등 악화와 관련되었을 가능성을 제기했지만(김영미·신광영 「기혼여성 노동시장의 양극화와 가구소득 불평등의 변화」, 『경제와사회』 77권 2008, 79~106면), 동질혼과 소득불평등의 관계는 후속연구를 통해 밝혀야 할 과제로 남아 있다. ↩
25. OECD, Society at a Glance 2014, Paris: OECD Publishing 2014. ↩
26. 통계청 「인구주택총조사에 나타난 1인 가구의 현황 및 특성」, 2018.9.27. ↩
27. Ku, Inhoe, Lee, Wonjin, Lee, Seoyun, and Han, Kyounghoon, “The Role of Family Behaviors in Determining Income Distribution: The Case of South Korea,” Demography 55(3), 2018, 877~99면. ↩
28. 이병희·장지연 「소득불평등 심화의 메커니즘과 정책선택」, 『민주사회와 정책연구』 23권 2013, 71~109면. ↩
29. 문재인정부는 2020년부터 국민취업지원제도를 도입해 고용보험의 실업급여 혜택을 받지 못하는 저소득 실업층에 대해 월 50만원의 급여를 6개월간 지급할 예정이다. 또 2020년부터는 2008년 도입된 근로장려세제의 급여대상과 급여수준을 늘려 저소득 근로가족에 대한 지원이 개선될 예정이다. 하지만 빈곤층에 대한 최후의 안전망으로 2000년 도입된 국민기초생활보장제도는 부양의무자 기준 등의 과도한 제약으로 인해 사각지대 빈곤층에 대한 지원책을 마련하지 못하고 수급자가 축소되는 등 제 역할을 하지 못하고 있다. ↩
30. OECD, Strengthening Social Cohesion in Korea, Paris: OECD Publishing 2013. ↩
31. 최근의 최저임금 인상은 고용위기가 본격화되는 시기에 이루어지면서 고용 감소를 초래했다는 비판에 휩싸이게 되었고, 그런 논란의 와중에 2020년 최저임금 인상률은 2.87%에 그쳤다. ↩
32. OECD, Towards Better Social and Employment Security in Korea, Paris: OECD Publishing 2018. ↩
33. 홍민기 「2018년 최저임금 인상의 고용 효과」, 『노동리뷰』 2018년 5월호 45~56면. ↩
34. 이정민·황승진 「최저임금이 고용에 미치는 영향」, 『노동경제논집』 39권 2호 2016, 1~34면; 김대일·이정민 「2018년 최저임금 인상의 고용효과」, 2019년 경제학 공동 학술대회(2019.2.15). ↩
35. 홍민기 「2017년까지의 최상위 소득 비중」, 『노동리뷰』 2019년 2월호 63~65면. ↩
36. 손호철 「김대중정부 복지개혁의 성격: 신자유주의로의 전진?」, 『한국정치학』 39권 1호 2005, 213~31면. ↩
37. A. B. Atkinson, Inequality: What Can Be Done?, Cambridge: Harvard University Press 2015. ↩
38. 최장집 『민주화 이후의 민주주의』, 후마니타스 2010. ↩
39. D. Acemoglu and J. Robinson, Why Nations Fail : The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, Cambridge: Crown Publishing Group 2012. ↩