특집 │ 개혁문화, 이렇게 만들자

개혁적 싱크탱크와 시민사회운동

조희연 曺喜昖

성공회대 교수, 학술단체협의회 상임공동대표. 저서로 『한국의 국가·민주주의·정치변동』 『계급과 빈곤』 『한국의 민주주의와 사회운동』 『국가폭력, 민주주의 투쟁, 그리고 희생』 등이 있음. chohy@mail.skhu.ac.kr

홍일표 洪日杓

참여연대 연구팀장, 서울대 사회학과 박사과정 수료. iphong@pspd.org

1. 민주주의 담론 및 실천의 ‘심화’와 ‘확장’의 필요성

1987년 6월 민주항쟁 이후 현재까지 한국의 시민사회운동은 사회개혁의 중요한 추동력이었다. 주지하다시피 시민사회운동은 다양한 민주주의 이슈들을 중심으로 국회·정당·정치의 민주화, 권력기관의 감시, 반(反)부패, 시민권 및 인권 보장 등 개혁을 추동해왔다. 역설적으로 시민사회운동은 바로 그러한 개혁노력으로 국가와 시장의 민주화가 진전되면서¹ 새로운 전환의 길목에 놓이게 되었다. 사실 이는 모든 사회운동의 ‘운명’이기도 하다. 자신들의 희생과 노력으로 스스로의 운동목표를 성취하게 되면, 자신들은 새로운 운동목표의 실현을 위해서 ‘진보’해야 하는 ‘운명’에 놓이게 되는 것이다. 87년 이후 15년여의 세월이 흐른 지금 필자는 시민사회운동이 다음의 두 가지 과제에 직면하고 있다고 생각한다.

첫째는 민주주의담론 및 ‘민주주의 실현을 위한 실천’의 ‘심화’과제이다. 시민사회운동의 아래로부터의 개혁압력은 민주주의적 제도의 완비, 민주주의의 제도적 공고화, 후진국적 정치행태의 극복 등에 있어서 상당한 진전을 가져왔으나 이제 제도의 완비나 국가 및 시장의 형식적 합리화를 넘어서서, 권력 자체의 실질적 개혁을 도모하는 단계로 나아가야 할 싯점에 이르렀다. 이런 점에서 개혁의 질적 도약을 위해서는, 나아가 민주주의적 개혁을 기득권체제 내로 삼투시키기 위해서는 한층 구체적인 전문역량이 필요하게 된다. 민주주의 실천의 심화를 위해 시민사회운동의 ‘전문화’가 요구되고 있는 것이다.

둘째는 민주주의담론의 확장 과제이다. 현재까지 시민사회운동의 실천에서 민주주의는 주로 정치사회의 민주화, 정치개혁, 재벌개혁 등으로 표현되어왔다. 그러나 이러한 단계를 넘어 민주주의가 내포하는 ‘평등성’을 급진적으로 확장하려는 노력이 필요하다. 여기에는 생활세계의 민주주의와 글로벌 민주주의로의 급진적 확장이 있다. 사실 근대사회의 역사는 민주주의 원리로서의 ‘1인 1표’주의와 자본주의 원리로서의 ‘1원 1표’주의에서 전자의 평등성을 급진적으로 확장함으로써 후자를 공적(公的)으로 규율하는 과정이었다고 할 수 있다.이런 점에서 민주주의가 갖는 평등성을 생활세계 영역에서의 권력관계, 국제 정치경제적 차원에서의 억압관계에 적용하려는 노력이 필요하다. 문화와 사회적 관계영역, 남녀관계 및 각종 兒슈얼리티 구성과정에서의 억압성과 권력관계, 소수자를 둘러싼 각종 지적·지식적 억압체계의 극복을 포함해, 국제적 수준에서 신자유주의적 세계화의 결과로 나타나는 국내적·국제적 양극화의 문제, 제국주의적 세계화의 문제 등을 급진적으로 이슈화하려는 노력이 필요하다.

이 글에서는 주로 ‘정책역량, 혹은 정책지식역량의 강화를 통한 시민사회운동의 전문화’라는 과제와 관련해 논의를 전개하고자 한다.

2. 군부, 시장, 시민사회의 선도성?

사회발전에서 한 사회부문의 선도성이 소실되고 다른 부분이 선도성을 획득하게 되는 경우를 역사에서 확인할 수 있다. 한 부문의 조직적 효율성과 합리성이 다른 부분을 압도하게 되는 경우 부문간의 선도성의 교체를 경험하게 된다. 해방 이후 한국현대사의 변화과정을 보면 각 시기마다 주도집단 내지 선도집단들이 존재했다. 이러한 주도집단들의 변화를 각 사회부문의 조직적 효율성과 합리성을 통해서 파악하면, 한국현대사를 더욱 흥미롭게 이해할 수 있다.

먼저 50년대까지의 시기는 국가관료집단의 주도성이 강력한 시기였다. 식민지시대에서부터 이어지는 국가관료집단의 조직적 효율성과 합리성이 다른 사회부문을 선도했다고 생각된다. 이러한 국가관료집단은 부패와 권력과잉에 늪에 빠지면서 능력을 상실하게 된다. 이 시기는 곧 61년 이후 군부집단이 주도하는 시기로 대체된다. 그 극우적 성격과 경직성에도 불구하고 군부집단의 조직적 효율성은 당시 관료집단의 조직적 효율성을 능가하고 있었다. 군부권위주의시대는 군부의 조직원리와 효율성을 국가관료제의 기본원리로 설정하고 나아가 사회전반의 기본원리로 강제하고 대입하는 과정이었다고 할 수 있다.‘사회의 군사화’ 경향은, 억압이란 의미에서만 파악할 수 있는 것이 아니라, 당시 상대적으로 다른 부문에 비해‘앞서 있던’ 군부의 조직적 효율성과 합리성을 사회 전반에 강제한다는 의미에서도 파악될 수 있다. 이러한 군부의 조직원리는 다분히 일원적이자 하나의 목표를 향해 집중하는 성취지향적 성격이 있었는데, 자신의 취약한 정치적 정당성을 만회하기 위해 이러한 군부의 조직원리는 경제성장이라는 목표에 매진하는 것으로 나타났다. 이것이 이른바 ‘발전국가’(developmental state) 모델이다.

군부권위주의시대를 통해 새로운 변화가 나타났다. 그것은 한편으로 성장지향적 군부국가의 지원을 받아 시장부문과 기업부문이 급성장한 것이고, 다른 한편으로 군부권위주의적 억압에 저항하면서 민중부문을 포함한 시민사회가 급성장한 것이다. 하나는 권력유착적 자본부문의 성장이며 다른 하나는 권력저항적 시민사회의 성장이다. 이 각각은 군부국가의 조직적 효율성과 합리성이 담보하지 못하는 또다른 근대성을 대표하는 것이라고 할 수 있다. 전자를 시장적 합리성이라고 한다면 후자는 시민적 합리성이라 할 수 있다. 60년대 이후 노동집약적 산업화와 70년대 중화학공업화는 시장과 대기업부문 특히 재벌이 성장하는 계기였다.‘천민성’에도 불구하고 대기업부문에서는 근대적인 조직적 효율성과 합리성이 구현되기 시작해 군부국가의 합리성을 능가하게 된다.² 이들 기업부문이 군부국가와의 유착적 동맹관계에 의해 성장했다면, 시민사회는 군부국가의 억압을 뚫고 자생적인 저항적 시민사회를 형성하면서 성장했다. 반독재민주화운동을 통해서 체득한 근대적 시민권과 인권 보장, 민주주의의 원리, 자율의 원리는 군부집단이 갖지 못한 근대적 원리를 이미 구현한 것이었다. 이러한 시장부문과 저항적 시민사회의 성장은 일원적인 군부집단의 조직적 효율성만으로 한국사회를 선도할 수 없게 되었음을 의미한다. 80년대 반독재민주화운동의 국민적 전개, 87년 6월 민주항쟁, 국가적 통제에 대한 시장과 자본의 자율성 요구는 이를 입증하는 사건이라고 할 수 있다. 80년대에 기업부문과 저항적 시민사회의 합리성이 군부국가를 압도하게 되었으며, 결국 87년 6월 민주항쟁을 계기로 군부권위주의는 붕괴했다.

3. 87년 이후 민주주의 공간에서의 복합적 경쟁

87년 6월 민주항쟁은 한국의 저항적 시민사회가 군부권위주의시대를 마감하고 민주주의시대로 이행하는 계기가 되었다. 이 시대는 다음의 두 가지 중요한 변화를 동반하게 된다.

첫째, 군부집단의 퇴조 이후, 다양한 사회세력들이 다원적이고 복합적으로 경쟁을 하는 장이 펼쳐지게 된다는 것이다.저항적 시민사회세력의 입장에서 보면 과거에는 억압적인 군부권위주의와 전투적으로 대결하는 것이 주요과제였으나 이제는 사회진보와 공공성을 실현하기 위해 다양한 사회세력과 민주주의적 경쟁을 해야 하는 상황에 놓이게 되었다. 먼저 맞닥뜨리게 된 것은 새롭게 성장한 시장 및 자본 부문과의 경쟁이다. 이는 군부권위주의에 대항한 ‘타도’투쟁과는 질적으로 다른 쟁투(爭鬪)가 된다. 군부의 퇴조 이후 시장 및 자본 부문은 본격적으로 지배적인 부문으로 자리잡고자 하는 다층적인 노력을 펼치고 있는 것이다. 저항적 시민사회는 지배블록 내의 새로운 선도적 분파로서의 자본부문과 경쟁해야 될 뿐만 아니라, 시민사회 내부 다양한 집단들간의 경쟁에도 직면하게 되었다. 의약분업에서 보듯이 시민사회 내에는 이익집단의 도전도 있으며, 저항적 시민사회 내부에서의 민중부문과 시민운동부문의 경쟁도 존재한다.

둘째, 민주화로 자율적인 공간이 확장되면서 경쟁의 양상이 변화하게 된다는 것이다. 권위주의정권은 물리력을 기본으로 하는 정권이고, 동의의 기반이 최소화된 정권이다. 이에 대항하는 반독재민주화운동 역시 전투적 투쟁능력과 조직적 동원력을 가진 집단이 선두에 설 수밖에 없었다. 학생운동이 반독재민주화운동의 ‘주력부대’였던 것도 바로 이 때문이다. 그러나 강압적 공간을 대체하는 자율적인 민주주의적 공간이 확장되면서, 이제 시민사회운동 역시 사회를 주도하기 위해서는 단순히 전투적 투쟁력이나 조직적 동원력뿐만 아니라 헤게모니 획득 및 확장 능력이 중요하게 된다. 그람시(A. Gramsci)적 의미에서 본다면, 지배의 구성에서 강압과 동시에 동의 창출을 위한 헤게모니 투쟁이 전개되는 것이다.(물론 강압이 힘의 구성에서 중요한 것임은 두말할 필요가 없다. 그람시가 ‘동의로 무장한 강압’이나 ‘강압으로 무장한 동의’라는 표현을 쓰는 것도 이 때문이다.) 다시 말해 강압과 그에 대항하는 저항투쟁력으로 환원되지 않는 헤게모니 능력을 둘러싼 경쟁이 나타나게 된다.³ 물론 한국민주주의의 불완전성을 고려할 때 이는 제한된 것임은 두말할 필요가 없다. 그러나 한국시민사회운동은 87년 이후 자신들이 성취한 민주주의로 인해 역설적으로 이전과는 다른 새로운 헤게모니 창출능력을 시험받고 있다. 87년 이전의 운동에서 ‘투쟁적 소통능력’(투쟁을 통한 요구실현 및 대중에 대한 설득능력)이 중요했다고 한다면, 이제 그것만이 아닌 ‘설득적 소통능력’도 중요하게 된 것이다.

이러한 헤게모니 창출능력에는 사회진보를 대변하는 가치지향, 정책역량, 설득적 소통능력, 문화적 표현역량 등 다양한 요소들이 존재한다. 여기서는 특별히 대중의 이해와 요구를 구체적으로 정식화하고 국민적 동의기반을 확장하는 한 형태로서 정책역량을 중심으로 살펴보고자 한다. 정책능력은 추상적인 가치지향을 구체적인 대안으로 표현하는 능력이자, 요구와 투쟁목표을 명확히 하는 능력이라고 할 수 있다.

사실 저항적 시민사회가 대변하는 민주주의와 민주개혁은 시대정신을 담은 것이기에 그 헤게모니는 자본이나 국가관료집단의 그것과 비교할 때 절대적인 우위를 점한다. 그러나 87년 이후 10년 동안 국가관료부문과 자본부문이 민주화되고 합리화되면서, 저항적 시민사회는 새로운 도약을 하지 않으면 안되는 싯점에 이르렀다고 생각된다. 87년 이후 시민사회운동은 기본적으로 문제제기형 운동으로서 성공할 수 있었다. 이와 함께 시민사회운동의 일정한 정책역량은 시민사회운동 외부에 존재하는 정책자원을 네트워킹하고, 개혁적 정책지향을 갖는 자원봉사 전문가들의 결합을 통해서 확충할 수 있었다. 그러나 문제제기형 운동과 외부에 존재하는 정책역량의 네트워킹은 이제 한계에 이르렀다.

4. 정책지식 생산단위의 현황과 문제점

시민사회운동이 한국사회를 선도하는 부문으로서의 지위를 유지하기 위해서는, 거시적인 사회적 대안과 비전을 형성하고 다양한 사회문제들에 대해 사회공학적인 해결대안들을 정책으로 제시해야 한다. ‘투쟁을 통해서’ 말하는 방식만으로는 시민사회운동이 선도성을 발휘하기 어렵기 때문에 개혁적·진보적 세력의 지적·전문적 정책역량을 강화할 필요가 있다. 투쟁을 통해서도 또한 구체적으로 정책을 통해서도 말할 수 있어야 한다. 전체 사회발전을 위한 거시적 비전과 정책적 대안들을 만들어내고, 사회발전을 위한 개혁의 청사진을 보여주면서 사회를 선도하는 것이 필요한 것이다. 이는 정책역량의 강화이자 개혁적 싱크탱크(think tank)의 강화라고도 표현할 수 있다. 저항적 시민사회를 배후지로 하는 개혁적·진보적 싱크탱크는 국가관료집단과 시장부분으로부터 독립성을 가지고 지속적이고 대안적인 정책지식을 생산하는 단위어야 할 것이다. 개혁적 싱크탱크가 생산한 정책의 일부는 국가와 시장의 민주화와 합리화에 따라 부단히 정부정책으로 포섭될 것이다. 그러한 일종의 분여(分與)적 역할을 하면서도 시민적·민중적 요구를 새롭게 정책으로 정식화해 개혁을 선도할 인프라가 필요한 것이다.

현단계 정책 혹은 정책적 지식생산의 지형을 보면 현재 한국사회에는 다양한 사회세력과 연관된 정책생산기구들이 존재한다. 먼저 국책연구소로 상징되는 이전의 보수적 기구, 재벌 및 자본입장에서 정책생산을 하는 기구들이 존재한다. 다음으로는 진보적 학술진영, 시민운동진영의 정책생산기구들을 들 수 있다.

여기서는 각각의 정책적 지식생산단위들의 최근 상황을 비판적으로 검토하고 그를 통해 현단계 개혁적·진보적인 정책적 지식생산을 가속화하기 위해 어떤 과제들이 요구되고 있는지를 검토해보기로 하자.

우선 KDI(한국개발연구원), 노동연구원, 여성개발원, 교육개발원 등 다양한 국책연구기관들은 주지하다시피 수십년간 보수적 지식생산과 정책생산의 기구로 존재해왔다. 과거 보수세력 집권기에서 개혁자유주의세력 집권기로 전환된 ‘국민의 정부’ 이후 내부의 인적 변화와 정책산출 내용의 변화가 부분적으로 나타나고 있으나 그 내부에는 여전히 과거 정부로부터 이어지는 인적 흐름과 정책생산방향이 강하게 자리잡고 있어 시대적 흐름과의 불일치, 부정합이 존재한다. 국민의 정부와 참여정부 이후 지속적으로 국책연구소의 재편논의가 부상하는 것도 이 때문이다. 99년 국책연구소 이사회를 총리실 산하 5개 연합이사회 체제로 재편해 상층의 변화를 유도하는 데에 일정한 효과를 거두었으나, 개혁 자체가 내부로 삼투하지는 못했다. 예컨대 참여정부의 많은 개혁의제와 개혁 로드맵(road map)은 무수한 국책연구소에 의해서 산출되기보다는, 시민사회진영 및 학계에 의한 태스크 포스(task force)팀과 특별위원회를 통해서 만들어지고 있다. 성장지향적 관료들이 주류인 재경부의 영향력하에 있는 경제관련 국책연구소들은, 일부 개혁지향적 연구원들이 내부에 존재하나, 개혁적인 정책방향을 구현하지 못할 뿐만 아니라 부단히 과거의 성장지향적 정책으로 정부정책이 회귀하도록 하는 지적 기제로도 작동하고 있다. 연구소 성원들의 보수적 폐쇄성과 오랜 관행으로 인해 시민사회의 다양한 의제들과 정책들이 정부정책으로 전환하는 데 어려움을 겪고 있는 것이다. 일정하게 과거의 보수세력에서 개혁자유주의세력으로 제도권의 주도세력이 변화한 여성계와 문화계의 경우에는 다른 양상을 보이고 있다. 특히 여성개발연구원은 보수적 여성정책이 아니라 개혁자유주의적이거나 상대적으로 진보적인 여성정책 생산의 단위로 변화된 경우라 할 수 있다. 국책연구소의 변화를 도모하기 위해서는 개혁적 정책마인드를 갖는 새로운 연구원들이 대거 충원되는 것이 필요하며 일정하게는 세대교체도 필요하다.

대기업부문(재벌) 및 자본진영의 정책산출기관들을 보자. 삼성경제연구소 같은 개별 재벌의 정책산출기구, 전체 자본의 입장에 서서 정책지식 생산을 하는 전경련 산하의 한국경제연구원, 자유기업원 등의 기구들이 존재하는데, 막대한 자본을 들여 담론과 정책지식을 주도하고 있다. 삼성이 일찍부터 이러한 작업에 막대한 인적·물적 자원을 투입해왔음은 주지의 사실이다. 삼성의 ‘2만불 시대’ 담론이 참여정부의 공식담론으로 되는 과정도 막강한 자본의 힘을 반영한다고 하겠다. 자본진영의 정책산출은 미디어권력과 연관됨으로써 강력한 헤게모니 획득역량으로 나타난다. 예컨대 대기업진영의 연구소가 하나의 정책산출(예컨대 ‘고비용·저효율 정치’ 담론)을 내놓으면, 이것이 일부 언론에 의해 다수 국민여론으로 치환되고 때로는 보수적 정치세력이 공세를 강화하거나 개혁에 저항하는 빌미로 활용되기도 한다. 자본진영의 정책역량은 군부가 퇴조한 90년대에 개방화, 민영화, 유연화, 규제철폐, 국제경쟁력 강화 등 친세계화 담론과 정책들을 산출함으로써 한국사회를 주도해갔다. 그러나 97년 IMF위기를 맞으면서 이들의 정책산출을 통한 헤게모니 역량은 대거 약화되었다고 생각된다. 그럼에도 불구하고 기업부문은 단순히 경제권력으로 존재하는 것이 아니라 정치적·사회적·이데올로기적 헤게모니를 유지하기 위해 대규모의 정책지식 생산을 수행한다.

이제 재야 혹은 진보적 학술진영의 정책산출단위를 보기로 하자. 이른바 재야진영에서도 정책역량의 강화를 위한 노력들은 꾸준히 있어왔다. 기독교사회문제연구원, 한겨레사회연구소, 민족민주연구소, 한국사회과학연구소와 같이 실사구시의 자세로 정책적 전선에서 개입력을 확보하려 한 연구소들이 있었다. 그러나 주요성원들이 정치계로 이동하거나 학계로 진입함으로써 재야민간연구소로서 튼튼한 자기기반을 확보한 경우는 드물었다고 할 수 있다. 또한 80년대 중반 이후 각 분과학문별로 창립된 비판적·진보적 학술연구단체들 역시 초기에는 비제도권적인 실천단위로서의 성격이 있었으나, 점차 학계 내부의 제도화된 ‘학술’단체로서의 성격이 강화되어왔다. 이와 함께 학술단체의 핵심인사들도 점차 비제도권 연구자에서 제도권의 중진 연구자로 변해갔다. 좌파적 지향을 갖는 몇몇 연구소와 학회의 경우에는 신자유주의나 세계화 관련 쟁점을 중심으로 연구활동을 하고 있으며, 좌파적 지향을 구현하는 특정 이슈(노동문제나 민영화 등)에 관심을 집중하고 있다. 그러나 실제로 진보적 학술연구단체들이나 좌파적·진보적 연구소들은 국민적 정책전선에서는 큰 역할을 못해왔다.

이는 진보적·좌파적 학술연구에서 순수학술연구 혹은 순수이론연구로 중심이 옮겨가고 정책적 지식생산이 부차화된 데서 한 원인을 찾을 수 있다. 좌파적 이론영역이나 제도화된 학술영역은 진보적 지식생산의 기반을 구성한다는 점에서 그 자체로 중요성을 갖고 있으나, 정책적 전선에서는 정책역량을 강화하려는 노력이 충분히 경주되지 못했다. 진보적 학계의 경우, 진보적 학술연구역량의 제도권화는 달성했으나 국민적 정책역량의 확충에는 기여하지 못했다. 또 좌파적·진보적 학술진영은, 민영화라든가 노동문제의 구조적 문제에서는 현실개입력이 있었으나 국민적 정책투쟁전선에서는 ‘원칙적 주장’이란 비판을 받으면서 ‘내부의 경쟁자’가 되지 못해온 것도 사실이다. 그렇지만 다른 한편, 좌파적·진보적 주장들이 정책을 둘러싼 국민적 토론공간에서 정당한 발언권을 인정받지 못했다는 사실을 감안하지 않을 수 없다. 그동안 극우반공주의의 영향으로 한국의 정책토론공간이나 공론의 공간은 대단히 우익적으로 협애화되어 있었던 것이다. 진보정당의 원내진출과 함께 진보적 정책이 국민적인 정책전선에서 중요하게 부각될 가능성이 있는 현싯점에서 진보적·좌파적 학술진영도 국민적 정책토론공간에 적극적으로 참여해 현실성이 있는 정책을 개발해야 할 과제에 직면하고 있다. 80년대 중반 이후 노동운동을 포함한 민중운동의 사회운동적 전투성은 한국사회 민주화의 중요한 동력이었다. 그러나 그것만으로 노동자계급과 민중의 요구와 이해를 관철할 수 없는 상황에 이른 것이다. 이에 대한 본격적인 준비가 필요한데, 최근 민주노총에서 정책연구원을 설립한 것이나 민주노동당에서 진보적 학계인사를 다수 포괄하는 정책개발팀을 둔 것은 큰 의미를 갖는다고 할 수 있다. 진보적 학술연구자들이 대거 제도권화하는 과정에서 진보적·민주적 대학의 성격을 갖는 한신대·성공회대·상지대가 자신들의 제도권적 기반을 활용해 설립한 ‘민주사회정책연구원’ 같은 경우는 개혁적·진보적 정책역량의 강화라는 문제의식에서 보면 시의적절해 보인다. 그러나 이 경우에도 연합연구소로서의 취약성, 정책적 전문가 교수들의 부족, 내부의 보수세력의 반발, 대학 내부의 복합적인 갈등구조, 진보적 대학권력의 불안정성으로 국가나 자본의 정책연구소와 경쟁할 수 있는 강력한 민간정책연구소로서의 성격은 갖추지 못하고 있다.⁴

이번엔 시민운동의 정책지식 산출기구의 현황을 보기로 하자. 그동안 공론의 장이 자본과 보수적 권력집단, 보수적 미디어에 의해 장악됨으로써 진보적 민중운동은 설득적 소통능력을 발휘하기보다는 ‘의제화’를 위한 힘겨운 투쟁을 해야 했다. 반면, 시민운동은 언론과 대중들의 우호적인 태도 속에서 언론을 활용하고 호의를 가진 대중에 호소하는 방식으로 헤게모니를 확충할 수 있었다. 시민운동은 정책결정 이전, 정책결정 과정, 정책결정 이후 단계에서 다양한 방식으로 개입해왔으며, 제도적·비제도적 방식, 전문적·대중적 방식을 두루 동원해왔다. 그 결과 정책형성과정 전반에 대한 영향력도 상당한 수준 확보했다.⁵ 그러나 시민운동의 영향력이 커지면서 기득권집단에서의 적극적인 도전이 나타나게 되었다.(낙천낙선운동과 같이 기득권세력에 위협적인 운동은 비우호적 세력의 능동화를 초래한다.) 시민운동이 주도하는 개혁에 대한 시민사회 내부의 저항(예컨대 의약분업과정에서 의사집단의 저항)도 나타나게 되었다. 설득적 소통능력을 제고시킨 환경적 조건들이 변화하면서 시민운동은 새로운 도전에 직면하게 된다.

각론적 정책과 총론적 정책으로 나누어볼 때, 전자는 주로 전문화된 시민운동단체들(예컨대 환경, 인권단체 등)에 의해서 산출되어왔고, 후자는 이른바 종합적 시민운동단체들이 담당해왔다. 환경운동연합 부설 시민환경연구소, 참여연대 부설 참여사회연구소, 경실련 부설 경제정의연구소 등을 그 예로 들 수 있다. 그러나 내부구조를 들여다보면, 기본적으로 상근활동가와 비상근 정책전문가의 이원구도가 기본골격임을 알 수 있다. 시민운동의 정책생산단위들은 외부에 존재하는 정책전문가의 네트워크적 성격을 가지고 있다. 시민운동의 정책활동은 주로 시민운동에 참여하는 개혁적·진보적 지식인들이 보유하고 있는 개혁적 정책역량을 차용해 상근실무역량과 결합하는 방식으로 이루어지고 있다. 그렇기 때문에 전문가들이 다수 참여하고 외부 정책전문가와의 네트워크가 광범위한 단체들의 경우에는 정책적 개입역량이 강화되지만, 그렇지 않는 경우에는 문제제기형 운동에 치우치게 되는 한계를 지닌다. 정책전문가의 개인적 연구를 통해서 산출된 많은 정책대안이 운동의제로 수용되고 있다. 법률 및 인권옹호 분야 같은 경우에는 개혁적 정책대안들을 생산하는 전문가 풀(pool)이 상대적으로 크고 다른 분야에 비해 시민운동적 활동과 정책대안들이 잘 결합되어 있는데, 민변(민주화를 위한 변호사모임)이나 개혁적 법학자들이 수행하는 역할을 상기해볼 수 있겠다. 대표적인 종합적 시민운동단체인 경실련의 경우에는 정책협의회가 존재하는데, 이는 외부화되어 있는 분야별 정책지식 생산인자들의 협의체 성격을 띠고 있다. 참여연대의 경우에도 비상근 정책전문가와 상근활동가의 결합구도를 가지고 있다. 정책대안은 외부학자들이 담당하고 캠페인은 상근실무자가 수행하는 구조이다.단지 참여연대의 ‘경제개혁센터’ 같은 경우는 외부에 독립적이면서도 연계적인 ‘기업지배구조센터’를 설치함으로써 정책지식생산 단위가 상근조직으로 존재하는 예외적인 경우라고 할 수 있다. 현재 정책지식 생산의 이원구도는 한계에 봉착하고 있어 정책생산의 상설단위 혹은 상설적인 싱크탱크를 어떻게 구축할 것인가라는 과제가 제기되고 있다.

또하나 지적할 것으로, 시민운동의 의제와 정책전문가들이 국가의 합리화와 민주화 과정에서 대거 포섭됨으로써 시민운동이 의제와 인물의 ‘고갈’현상에 직면하고 있다는 점이다. 낙선운동의 일부 지도자들이 참여정부의 요직으로 이동한 것도 하나의 예가 될 것이다. 이것은 국가의 민주화·정상화에 대응해 시민사회운동의 자기 급진화를 통한 확장이 필요하다는 것을 의미한다.⁶ 이런 점에서 시민운동은 정책개발의 프레임과 인식지평을 확장해야 하는 과제에 직면하고 있다.

5. 개혁적 싱크탱크의 강화를 위한 과제들

향후 개혁적·진보적 세력의 헤게모니 역량을 강화하기 위해서 정책산출의 저수지가 되는 개혁적·진보적 싱크탱크들이 확충될 필요가 있다. 이와 관련해 먼저 국책연구소의 재편이 필요하다. 국민의 정부는 연합이사회체제로의 전환을 통해 국책연구소들의 상층지배구조에 대한 일정한 통제를 획득하는 데는 성공했으나, 개혁적 정책생산단위로 전환시키는 데는 실패했다. 이런 점에서 국책연구소 내에서 개혁적 지향을 갖는 연구역량이 활성화되고, 외부로부터 개혁적 정책생산 연구자들이 대거 투입될 수 있도록 해야 한다. 이제 국책연구소들도 보수적 국가관료와 시장부문에 우호적인 정책만을 산출할 것이 아니라 시민사회의 다양한 개혁적·진보적 의제들을 정책화하는 개방성을 가질 수 있어야 한다. 이런 방향으로 국책연구소의 제도적·인적 재편이 필요하다고 생각된다.

둘째, 진보적 학술연구진영의 정책생산능력을 제고할 필요가 있다. 현재 다양한 진보적 이론·학술 진지들이 존재하고 있다. 이는 분명 긍정적인 현상이다. 그러나 이러한 진지들이 순수이론적인 혹은 순수학술적인 지식생산단위로서 기능하는 차원을 넘어서, 개혁을 추동하는 싱크탱크로서 정책산출역량을 강화할 필요가 있다. 이를 위해서는 진보적 학술연구의 연구지평이 더욱 구체적인 정책영역으로까지 확장될 수 있어야 한다. 이와 관련해서는 시민사회 및 민간영역에서 개혁적 싱크탱크 역할을 할 수 있는 정책생산기구들이 확충될 필요가 있다. 예컨대 민간모금에 의한 민간KDI가 설립, 운영되거나 기존의 정책연구소들이 강화되는 방식을 취할 수도 있고, 또 연합정책연구소가 출범하는 방식도 가능할 것이다. 개혁적·진보적 정책지식 생산이 일상화되는 재야정책연구소는 시민사회의 선도성을 유지하는 중요한 기반이 될 것이다.

셋째, 현재 시민운동의 정책지식 생산과 관련해 정책전문가와 상근실무자의 이원구도가 극복되어 시민운동 내부에 정책생산기제가 내부화되는 방향으로 변화해야 한다. 현재와 같이 정책지식 생산전문가들이 자원봉사자로 결합하고 직업적 활동가는 실무자가 되는 구조에 변화가 나타나야 한다는 것이다. 국가와 시장의 민주화, 국책연구소와 자본연구소의 정책역량 강화를 고려할 때 상근하는 실천적인 정책지식 생산단위가 내부에 만들어져야 한다. 구체적으로 석·박사급 실천적 연구자들이 시민운동단체 및 관련연구소에서 상근할 수 있어야 한다. 상근실무자에서 정책전문가로 성장하는 일종의 ‘전문활동가’가 많이 나와야 한다. 언론사에 전문기자가 존재하듯이 석·박사급 전문활동가가 다수 배출되고 동시에 외부의 정책지식 생산단위들을 실천적 관점에서 네트워킹해 동원할 수 있어야 한다. 국가와 시장의 정상화와 민주화는 시민운동의 전문화를 요구하고 있다.

이와 관련해 각 시민운동단체들이 자기 영역에서 각론적 정책지식 생산기제를 확충하는 것과 함께, 국가와 자본에 대응하는 시민사회의 총론적 정책지식을 생산하는 기구도 확충해야 한다. 현재로서는 이러한 역할이 종합적 시민운동단체에 부과되고 있는데, 이러한 단체들이 확장되건 아니면 외부에 재야 정책지식 생산기구들이 확충되건 간에 이러한 총론적 정책지식 영역에서도 지적 헤게모니 역량을 강화할 수 있어야 한다.

요컨대 87년 이후 국민적 정책전선에서 독점적 지위를 차지해왔던 시민운동의 경우, 국가와 시장이 민주화됨에 따라 문제제기형 운동을 뛰어넘는 더욱 전문적인 정책역량으로 자기무장을 해야 하는 과제를 안고 있다. 이를 위해서는 외부의 새로운 정책전문가 풀을 폭넓게 네트워킹하고 정책자원화해야 하는 것과 함께 내부에 상설적인 정책생산단위를 구축하려는 노력을 해야 한다. 나아가 정책의제와 인물들이 민주화된 국가나 시장에 포섭되는 것에 대응해 새로운 인식지평에서 정책역량을 강화하려는 노력이 필요하다. 이를 위해서는 민주주의담론을 견지하면서 급진민주주의적 관점으로 자신을 확장하는 것이 필요하다.

넷째, 노동진영 및 진보진영의 원내정당화와 진보적 정책생산의 새로운 노력들이 경주되어야 한다. 진보정당이 원내정당화되면 정당사적 의미뿐만 아니라 진보적 정책이 보수적 정책 및 개혁자유주의적 정책과 경쟁할 수 있는 다원적 경쟁공간이 형성될 것이다. 노동운동을 포함한 사회운동의 헤게모니가 이제껏 전투적 투쟁력과 조직적 동원력을 기본으로 했지만 그것만으로 담보되지 않는 점을 깊이 인식하는 것이 필요하다. 사실 지금까지는 노동운동이나 진보정당운동이 정책적 공론의 장에서 경쟁적 참여자가 되지 못하고 주변화되거나 배제되었던 것이 사실이다. 이제 본격적인 정책적 경쟁의 장에 진입하고 기존의 진보적 학술연구역량이 진보적 정책연구역량으로 확장되는 방향으로 나아가는 것이 필요하다.

6. 맺음말

우리 사회는 보수세력, 개혁자유주의세력, 진보세력의 점진적인 분화를 경험하고 있다. 많은 갈등으로 점철되고 있지만, 이러한 다원적인 경쟁으로 변화해가는 것은 바람직한 현상임에 틀림없다. 어떤 사회세력이건, 이러한 경쟁이 전투적 투쟁력과 조직적 동원력에 의해서만 이루어지는 것이 아니라 자율적인 민주주의적 공간 속에서 설득적 소통능력을 무기로 이뤄진다는 점을 심도있게 고려해야 한다. 참여정부의 개혁을 더욱 진보적인 방향으로 이끌고, 나아가 진보세력이 자신의 개혁적 정책을 국민적 정책으로 설정해가기 위해서는 정책역량의 강화가 더욱 절실하게 필요하다.

국가관료들이 권력이라는 자원을 가지고 있고 기업부문이 경제력이라는 자원을 가지고 있다면 노동과 시민사회, 진보개혁진영은 자발성이라는 자원을 가지고 있다. 이러한 자발성에 기초해 권력과 자본의 정책능력을 압도하는 자기 노력이 있어야 한다. 더구나 권력과 자본이 합리화되면 될수록, 자발성에 기초한 시민사회에는 더욱 전문적인 개입역량이 필요하게 된다. 이런 점에서 개혁적·진보적 세력들이 싱크탱크의 확충에 적극적인 관심과 노력을 투입해야 한다고 생각된다.

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