논단

남북연합의 형성 조건과 과제

서보혁 徐輔赫

통일연구원 연구위원, 비교평화연구회 회장. 최근 저서로 『분단폭력』(공편), 『한국인의 평화사상Ⅰ·Ⅱ』(공편), 『평화운동』(공저), 『한국 평화학의 탐구』(근간) 등이 있음. suhbh66@hanmail.net

2018년 끝자락에서 한해를 되돌아보면 한반도가 극적인 변화를 겪어왔음이 새삼 피부에 와닿는다. 전쟁위기에서 대화국면으로 전환했고, 남북의 정상이 그 변화를 주도했으며 남북정상회담 이후 최초의 북미정상회담이 열려 소위 비핵평화프로세스가 시작됐다. 그 대화가 이어지면서 남북 간 정치적·군사적 신뢰구축과 북한의 초보적인 비핵화조치로 비핵평화의 길이 시작되었다.

1. 2018년 한반도: 평화우선주의?

남북관계와 통일의 측면에서 볼 때 필자는 세차례 남북정상회담과 함께 남북공동연락사무소 개소를 주요 사건으로 꼽는다. 우리가 아무리 ‘과정으로서의 통일’ ‘사실상의 통일’과 같이 그 개념을 확장하더라도 제도 차원의 통일을 무시할 수는 없다. 연락사무소 개소와 잇단 정상회담 개최, 그리고 부문별 실무회담의 개최는 무엇을 말해주는가? 여기서 필자는 ‘6·15 공동선언’ 제항을 떠올린다. “남과 북은 나라의 통일을 위한 남한의 연합제안과 북한의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 했다.” 그로부터 18년 후에 바라보는 그 조항은 선견지명이었는가, 아니면 비현실적인 기대에 불과했는가?

아래에서는 2018년 한반도 정세 변화를 되돌아보고 지속가능한 남북관계 발전을 통일의 관점에서 전망해보고자 한다. 이를 위해 남북연합을 비교적 상세하게 살펴볼 것인데, 남북연합의 필요성과 그 의의를 검토한 뒤 관련 쟁점 몇가지를 의도적으로 부각하고자 한다. 이를 통해 평화가 우선이라는 공감대가 폭넓게 형성돼 있는 상황에서 통일 논의가 촉발된다면 작은 성과로 삼을 수도 있을 것이다.

먼저, 2018년 일련의 정세 변화가 어떤 의미를 던져주는가? 한반도 정세라고 할 때 그 범위는 어디에서 어디까지인가? 한반도 정세를 남북관계로 환원해보고, 남북관계를 통일로 등치시켜 이해할 수 있는가? 논자의 관심사에 따라 다를 수 있겠으나 일반적으로 한반도 정세(혹은 문제)라 할 때는 북핵문제를 비롯한 한반도의 평화 및 안보 문제와 남북관계를 통칭한다. 한반도 정세가 상위의 범주이고 거기에 남북관계도 포함된다. 이때 한반도 평화문제와 남북관계는 국제문제와 민족문제로 바꿔 표현할 수도 있는데, 이 둘 사이는 맥락에 따라 조화 혹은 갈등 양상을 띨 수 있다. 남북관계는 남북 정부 사이의 상호작용과 관련 이슈를 포괄하지만 거기에는 단기적인 현안과 중장기적인 문제, 곧 통일문제도 포함된다. 그리고 남북관계는 두 정부 간 관심사는 물론 민간 교류협력, 인도주의 문제도 담고 있다. 남북관계에서도 행위주체와 문제영역 두 측면에서 조화 혹은 갈등 양상을 보일 수 있다.

한반도 정세 및 남북관계의 범주를 위와 같이 설정한다면 2018년 한반도를 어떻게 평가할 수 있을까? 훗날 2018년 국제관계사에서 한반도는 제일의 주목 대상으로 기억될 것이다. 남북·북미·북중 정상회담 등 잇따른 정상외교는 한반도를 전쟁위험지역에서 평화가능지역으로 전환시켰다. 지난 10년간의 역내 긴장완화를 대결관계에 있던 남북·북미 정상회담이 주도한 점도 눈에 띈다. 위에서 설정한 한반도 정세의 주요 범주인 한반도 평화문제와 남북관계, 양 측면에서 크고 긍정적인 변화가 일어났다. 양 측면의 변화 자체는 2000년, 2007년과 유사하지만 그 변화가 극적인 반전이라는 점에서 2018년 정세의 특징이 있다. 극적인 반전은 전쟁위기에서 대화국면으로의 전환이라는 점과 분단정전체제 이후 처음으로 남북·북미 정상회담이 연쇄 개최됐다는 사실에서 찾을 수 있다.

2018년 한반도 정세 변화가 평화문제와 남북관계에서 동시에 발생한 점을 좀더 살펴보자. ‘판문점선언’과 ‘평양공동선언’을 상기해보면 대주제는 평화, 번영, 통일이다. 이것은 남북의 공동 관심사를 담고 있지만 그들 사이에 일정한 순서를 말해주는 듯하다. 이를테면 관계개선과 전쟁위협 해소를 우선적으로 달성해 공동번영, 비핵화와 평화체제 구축을 이루고, 최종적으로 통일을 추진한다는 구상이다. 특히 평양공동선언은 이런 구상을 심화시켜 “전쟁위험 제거와 근본적인 적대관계 해소”를 위한 포괄적인 조치를 제도적 기반하에 추진하기로 했다. 그것이 바로 ‘판문점선언 이행 군사합의서’ 채택이다. 2018년 남북 간 일련의 합의 자체가 남북 간 신뢰조성을 증거하지만, 그것을 강화하는 것이 합의 이행이다. 11월 10일 현재까지, 남북은 적지 않은 합의 사항을 이행했다. 군사 분야에서 상호 비방 중단 및 선전수단 철거를 시작으로 통신선 복구, 판문점 공동경비구역 비무장화, 지상·해상·공중에서의 적대행위 중단, 공동 유해시범발굴, 한강하구 공동이용수역 조사, 비무장지대 내 GP 철거(11월 말 완료 예정) 등이 이루어졌다. 또 비군사 분야에서는 공동연락사무소 개소를 비롯해 산림, 체육, 보건, 인도주의, 철도·도로 등 다방면에서 걸쳐 협력사업을 위한 준비 논의가 진행됐다.

이런 일련의 과정에서 두드러진 현상 몇가지를 짚어보자. 먼저 남북 간 접촉이 다방면에서 급속하게 전개됐지만 대부분 정부 주도로 진행됐다. 일부 행사(이산가족상봉, 평양 10·4정상선언 기념행사 등)를 제외하고는 민간의 참여가 저조하다. 심지어 민간의 인도적 지원도 거의 이루어지지 못하고 있다. 둘째, 남북 간 접촉에 경제 부문은 제외되어 있다. 파상적인 대북제재로 인도적 지원조차 어려운 점을 감안한다면 남북 경제협력의 지난함은 쉽게 예상할 수 있지만, 경제 부문을 언제까지 남북협력의 예외지대로 남겨둘 수는 없는 노릇이다. 남북 철도·도로 연결사업을 과연 연내에 착수할 수 있을지가 김정은 위원장의 연내 방남과 함께 주목된다. 셋째, 그럼에도 일련의 정상회담이 선도한 남북 간 교류협력의 모색은 북한과 미국의 신뢰조성과 비핵평화 협상을 촉진했다. 4개항을 담고 있는 6·12북미공동선언은 전문에 양국의 핵심 관심사인 비핵화와 안전보장을 한 문장으로 엮고 있다는 점을 기억할 필요가 있다. 상호주의가 아니면 지속가능한 평화우호관계 수립은커녕 적대관계도 청산하기 어렵다.

2. 남북연합의 의의와 그 조건

1980년대 말 냉전 해체의 물결이 유럽에서만 일어난 것은 아니었다. 소련의 개혁개방과 미국의 해외주둔군 감축 움직임 속에서 중국과 베트남에서도 민주화운동이 일고 개혁개방정책이 가속화됐다. 북한은 ‘우리식 사회주의’ 노선으로 체제유지를 기본노선으로 하면서도 고립을 타파하고 경제회복을 위해 대외협력을 추구했다. 그 연장선상에서 남북 간 일련의 고위급회담이 열려 1991~92년 ‘남북기본합의서’와 ‘한반도 비핵화 공동선언’이 채택됐다. 남북은 기본합의서에서 “쌍방 사이의 관계가 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계라는 것을 인정하”고, 정전협정을 준수하면서 “정전상태를 남북 사이의 공고한 평화상태로 전환시키기 위하여 공동으로 노력하”기로 했다. 현상유지 → 현상변경1(평화체제) → 현상변경(통일)의 전망에 합의한 것이다. 남북의 입장에서 이후 한반도 정세는 이런 구도의 전개 혹은 이탈로 파악할 수 있다.

대내적으로 민주화, 대외적으로 탈냉전의 추세 속에서 당시 한국사회는 의사민주주의체제를 통과하고 있었다. 직선제 개헌 이후 시민사회의 관심은 경제민주화와 통일문제로 옮겨졌다. 이때 정부는 통일문제에 관한 초당적인 의견 수렴을 거쳐 1989년 9월 11일 노태우 대통령이 국회에서 특별선언을 하는데, 이때 발표한 것이 ‘한민족공동체통일방안’이다. 남북연합이 생소한 말 같지만 통일문제에 관심있는 사람들은 그것이 한국정부의 통일방안에 포함되어 있음을 알고 있다. 한민족공동체통일방안은 자주, 평화, 민주의 3원칙하에서 단계적인 통일을 제시한다. 민족공동체헌장 채택 → 남북연합 실시 → 통일민주공화국 건설이 그것이다.

노태우정부가 밝힌 한민족공동체통일방안은 당시 야당과 시민사회의 의견 수렴을 거친 절차적 정당성을 갖고 있다. 이어 김영삼정부는 내용의 손질 없이 이름만 ‘민족공동체통일방안’으로 수정했고, 그 이후 어떤 정부도 새로운 방안을 제시하지 않고 이를 계승하고 있다.¹ 위에서 살펴본 바와 같이 정부의 통일방안은 단계적인 접근을 취하고 있지만 최종적으로 민족, 국가, 체제, 정부가 하나가 된 이상적인(?) 상태를 추구하고 있다. 다시 말해 정부의 통일방안은 제도 및 정부 중심인 ‘위로부터의 접근’을 취하고 있다. 그렇기 때문에 남북연합도 정태적으로 설정되어 있을 뿐 남북연합 형성의 조건과 방법, 진화 과정과 최종 통일로의 전환 등에 관한 구체적인 언급이 없다. 더욱이 정부의 통일방안이 7·4공동성명에서 남북이 합의한 통일 3원칙 중 민족대단결 원칙을 포기하고 민주의 원칙을 포함시켰는데, 이것이 제도 중심의 접근법과 결합해 결국 남한정부의 통일방안이 흡수통일론이라는 지적을 피할 수 없게 됐다.

그에 비해 시민사회에서 바라보는 남북연합론은 그 의미가 풍부하고 동태적으로 접근한다는 점에서, 정부의 통일방안보다 더 주목받을 만하다. 시민사회의 통일론을 선도하고 있는 백낙청은 「어떤 남북연합을 만들 것인가: 촛불혁명 시대의 한반도」² 등에서 남북연합의 필요성과 그 전략적 의의를 명쾌하게 밝힌 바 있다. 물론 급격한 통일은 불가능한 것으로 규정하고 남북이 서로 이해하고 닮아가는 일정한 단계를 설정하는 점은 정부와 민간에서 말해온 남북연합론의 공통점이다. 그러나 시민사회에서 바라보는 남북연합론은 6·15공동선언 제항을 창조적으로 적용하는 지혜를 보이고 있다. 전쟁위기를 넘어 관계개선과 신뢰회복을 다져온 2018년을 바탕으로 향후 남북관계를 어떻게 발전시켜나갈 것인가? 2018년의 시간은 평소와 다르게 급속하고 압축적으로 흘러, 2018년 말 남북관계는 이미 화해협력 단계에서 남북연합으로 나아가고 있다. 판문점선언과 평양공동선언으로 남북은 ①다방면에 걸친 협력사업을 합의하고 이행을 개시한 점, ②그것을 정상회담을 비롯해 각급 당국 간 회담으로 진전시키고 있는 점, ③결정적으로 남북 간 합의 이행을 공동으로 총괄하는 남북 공동기구를 운용하고 있는 점이 남북연합의 개시를 말해준다. 물론 남북연합이 막 시작했고 이행 수준이 높지 않은데다 북미 간 비핵평화 협상의 정체와 그에 따른 대북제재의 엄격한 적용 등 제약 요소가 많은 것이 사실이다. 그래서 목하 남북관계는 낮은 단계의 연합제라 말할 수 있다.

사실 낮은 단계의 연합제 구상은 필자가 아는 한, 강만길이 『우리 통일, 어떻게 할까요』(당대 2003)에서 처음 제시했다. 이 책을 교재로 학생들에게 강의한 필자는 그의 창조적인 통일 발상에 탄복한 기억이 있다. 그는 6·15공동선언에 참가한 후 되돌아와 제항을 적용해 현실적인 통일방안으로 낮은 단계의 연합제를 제안했다. 그것은 바로 남북이 협력 가능한 분야부터 공동기구를 만들어 협력을 제도화해가는 것을 말한다. 그런데 2018년 일련의 남북정상회담에서 이끌어낸 폭넓은 합의와 그 이행을 총괄할 공동연락사무소의 개소는 낮은 단계의 연합제보다는 (이런 상황이 지속된다면) 높은 단계의 연합제에 대비하는 의미도 담고 있는 급속한 사태 진전이다.

남북연합의 전략적 의의를 다각도로 설파한 이는 백낙청이다. 그는 앞서 언급한 글을 비롯해 여러 기회를 빌려 남북연합의 기본적 의의를 남북이 급속한 통일의 부담을 최소화하고 상생과 호혜의 관점에서 통일과정을 공동 관리하는 데서 찾고 있다. 백낙청은 현 정세를 고려해 남북연합이 북한의 입장에서는 미국의 군사공격 가능성을 사전 차단하고 남한 일각의 흡수통일 기도를 통제하며 자기식의 개혁개방을 전개할 조건을 확보할 수 있다고 본다. 남한의 입장에서는 급속한 통일비용의 부담을 줄이는 대신, 다방면에서 지속가능한 협력을 통해 북한과의 신뢰를 높여나갈 수 있을 것이다. 요약하면 남북연합은 남북의 공동이익을 제도적으로 추진하고 평화와 통일을 결합시킨 현실 가능한 최대의 협력틀이다. 남북연합은 목하 제일 관심사인 평화를 남북 간 협력으로 정착시키고 그 과정에서 형성한 신뢰를 바탕으로 통일 단계를 발전시킬 전략적 의의를 내장하고 있다. 2010년대 들어 국민들은 통일의 필요성으로 민족 재결합과 함께 평화정착을 높게 꼽고 있다.³ 남북연합은 이런 국민들의 통일의식과도 상통하는 것이다.

남북연합이 시작됐다는 백낙청의 지적에 공감하며, 필자는 2018년을 남북연합이 개시된 해로 기록할 것을 제안한다. 정치적으로는 4월 27일 판문점선언 발표일을 기점으로 잡을 수 있고, 제도적으로는 개성에서 남북공동연락사무소가 개소된 9월 14일을 꼽을 수 있다. 남북연합이 북한과 미국의 비핵평화 협상과 대북제재 국면하에서 시작된 것도 주목할 필요가 있다. 이는 판문점선언에서 나온 평화, 번영, 그리고 통일이 일직선상의 순서가 아니라, 앞서거니 뒤서거니 하겠지만 기본적으로 동반 전진할 성질임을 암시한다. 문제는 이런 복잡한 상황에서 남북연합이 지속가능한 것인가, 그래서 더 높은 단계의 통일로 나아갈 것인가이다. 이 질문에 대한 답을 여기서 하기는 힘들다. 다만 남북연합을 전망하는 데 거론할 수 있는 다음 몇가지 쟁점을 살펴보고자 한다. ①남북연합의 최종 목적지가 통일인가? ②그렇다고 하더라도 남북관계가 비핵화, 평화체제 수립 과정과 별개로 나아갈 수 있는가? ③그리고 남북관계 발전이 국내외적 영향력에 흔들리지 않고 정부 주도로만 가능한가? 이는 남북연합의 지속가능성을 가늠할 변수나 다름없다.

3. 쟁점①: 남북연합 → 통일평화?

앞서 남북연합의 전략적 의의를 남북이 평화와 통일 과정을 공동 운영해가는 협력틀이라고 평가했다. 이는 남북연합이 평화의 완성도, 최종 단계의 통일도 아님을 전제로 한다. 일단의 국제정치학자들이나 안보전문가들은 남북관계가 비핵화 및 평화체제와 연동되어 전개되는 이른바 한반도 전략적 삼각관계상의 이슈 중 하나로 파악한다. 그 틀에서 남북연합은 대체로 북한의 일정한 비핵화 조치(동결, 핵프로그램 신고+@)와 평화체제 수립의 진전(운용적 군비통제⁴, 종전선언 등)에 상응하는 남북관계 발전 단계로 상정한다. 문제는 이런 과정이 순탄하게 전개되어 비핵화 완료, 평화협정 체결 및 북미관계 정상화와 더불어 최종적인 통일 단계로 발전할 수 있느냐이다. 다시 말해 남북연합에서 출발해서 나아갈 길은 하나로 정해져 있지 않다. 그 길은 분단평화, 통일평화, 통일폭력, 분단폭력으로의 회귀 등 네가지로 상정 가능하다. 남북연합이 지닌 다각적인 의의와 그 현실 전망은 별개의 문제이다.

2016년 필자는 동료 연구자들과 함께 현 분단정전체제를 평화학의 시각에서 조명한 책 『분단폭력』(아카넷)을 출간한 바 있다. ‘한반도 군사화에 관한 평화학적 성찰’이라는 부제가 붙은 이 책의 결장에서 필자는 현 분단폭력의 이행 시나리오를 분단평화, 통일평화, 통일폭력으로 전망했다.⁵

분단평화는 통일이 불가능하거나 적어도 단기적으로 불가능하기 때문에 분단 상황하에서 남북이 평화공존하고 공동번영하자는 발상이다. 분단평화는 서로 다른 두가지 의미를 갖고 있다. 하나는 남북 간 기존 합의에서 보듯이 통일을 추구하되 그에 앞서 신뢰조성, 긴장완화를 통해 우선 평화를 정착시킨다는 의미이다. 다른 하나는 통일을 결국 분단하에 있는 남북한 두 체제 중 하나가 다른 하나에 흡수되는 현실정치의 문제로 보고, 그런 통일은 불가능하거나 재앙이므로 현 분단상태를 상호 체제존중하에 호혜적 관계로 발전시키는 것이 바람직하다는 의미다. 그중 첫번째 의미는 남북한 당국의 공식 입장이고 남한사회에서도 폭넓은 지지를 받고 있다. 그렇지만 분단 70년이 쉽게 무너지지 않고 거기에 무감각한 관성이 굳어지고 분단 이득을 취하는 집단이 강고하다면, 두번째 의미의 분단평화가 설득력을 높여갈 수도 있을 것이다. 지난 10여년 동안 통일에 회의적인 여론(그저 그렇다+필요없다)이 40~50%를 유지해오고 있다. 그리고 통일의 필요성을 묻는 데에도 ‘민족 재결합’에 이어 ‘전쟁위협 해소’가 높은 응답을 보였다.⁶

통일이 불필요하다는 이유로 거론되는 경제적 부담, 남북 간 이질성, 통일 후유증 등이 소위 통일 편익과 팽팽한 크기이거나, 편익보다 크다고 판단한다면 분단평화가 합리적 선택지가 될 수도 있을 것이다. 이런 시나리오에 따르면 남북연합도 최종 통일의 중간 단계가 아니라, 분단평화의 중간 단계일 가능성도 배제할 수 없다. 이때 남북연합은 비핵평화체제를 남북이 공동 인증하되 통일(담론은 사라지지 않겠지만)의 최종 단계로 나아가지 않고, 공존체제를 지향하는 발판이 될 수도 있다. 물론 그런 상태에서 통일문제는 여전히 남북관계 차원과 남북 내 권력정치의 자장(磁場)에서 자유롭지 못할 것이다.

한편, 비핵평화체제에 바탕을 두고 남북이 연합제를 거쳐 최종적 통일로 나아간다면 연합제는 통일평화의 플랫폼으로 작용할 것이다. 이때 통일평화는 기존 평화통일론과 질적인 차이를 보인다. 평화통일은 평화를 수단으로, 통일을 목표로 간주한다. 그에 비해 통일평화는 평화를 궁극적인 목표로, 통일은 평화로 가는 길에 달성할 중간 목표로 본다. 이를 전제로 한다면 통일평화는 통일보다는 평화에 더 관심이 있다. 그래서 통일국가의 권력 구성 문제에 집착하지 않는다. 통일이 남북 간 적대관계를 해소하고 그 과정에서 항구적인 평화체제를 구축하는 데 관심이 크다. 그것은 통일 이후 한반도 전역에서 ‘적극적 평화’ 구축을 전개할 필요조건이기 때문이다. 물론 통일평화공동체의 충분조건은 평화주의 진영의 힘이다.

통일평화는 분단평화론을 비판한다. 물론 분단평화론이 체제공존, 상생호혜를 추구하지만 그것이 얼마나 가능한지는 의문이다. 통일평화론은 권력정치의 회로에 빠져 있는 통일이 결국 어떤 방식이든 언젠가 달성되리라는 역사적 필연성과, 통일 없이 한반도 평화는 오지 않는다는 현실적 당위 위에 서 있다. 어쩌면 통일평화로 가는 긴 여정의 일정 지점에 분단평화가 위치하고 있는지도 모른다. 남북연합이 분단평화와 통일평화의 기로에서 어느 방향으로 갈지는 남북 간에 형성될 통일 정체성의 크기와 그것을 지지(혹은 반대)할 국내외 여론의 상호작용으로 결정될 것이다.

물론 남북연합을 거쳐 통일이 되어도 그것이 통일평화가 아니라 통일폭력 상태를 연출할 수 있다. 그 과정에서, 혹은 남북연합 단계에서 분단폭력으로 역진할 수도 있다. 이런 시나리오에서는 남북관계보다 남북 혹은 국내외의 경계를 초월해 평화주의 진영의 정치세력화의 크기가 일차 변수일 것이다.

분단폭력에서 출발하는 네 시나리오 중 하나로 설정한 분단평화는 남북한 평화공존체제를 말한다. 통일을 담론상으로는 부정하지 않지만 그것이 당대의 목표는 아니다. 그렇다면 앞에서 살펴본 남북연합을 분단평화로 위치 짓기에는 부적절한 면이 있다. 왜냐하면 남북연합은 평화공존을 부정하지 않지만 종착점은 통일이기 때문이다. 그렇다면 남북연합은 통일평화를 지향하는 셈이다. 목하 시작한 남북연합이 어느 방향으로 진화할 것인가? 이 지점에서 앞에서 살펴본 남북연합의 전략적 의의를 공유하고 정책화하는 작업이 남북연합을 바람직한 방향으로 유도하는 데 유용할 것임은 분명하다. 그러나 그것만으로 충분한지는 불확실하다.

4. 쟁점②: 남북연합과 비핵평화의 관계

백낙청은 앞의 글에서 “연합의 과정이 비핵화를 요하듯이 비핵화 또한 남북연합 건설작업의 진전 없이는 달성되기 힘들다”(20면)고 주장하면서 남북연합이 북한의 비핵화를 촉진하는 역할을 기대하고 있다. 대단히 창의적인 발상이 아닐 수 없다. 남북이 연합제 수준으로 공동운명체 같은 관계가 되면 미국의 대북 군사행동이나 남한의 흡수통일은 불가능하게 되고, 그런 안보위협 감소가 북한의 비핵화를 견인해낼 수 있기 때문이다. 남북연합이 높은 수준으로 올라간다면 그런 구상은 현실화될 수 있고, 그렇게 되도록 해야 한다는 당위에 공감한다. 백낙청의 그런 구상은 비핵화 진전 없이 연합제와 같은 남북관계의 발전은 기약하기 어렵다는 현실 추수주의에 경종을 울리고, 주체적이고 능동적인 정세 개입을 촉구하는 충정을 담고 있다. 문제는 그렇게 될 조건을 어떻게 만들어내느냐이다. 두 측면에서 살펴보자.

하나는 백낙청의 논리를 따라가는 방법인데, 비핵화가 남북연합을 요하는 ‘조건’이 무엇이냐는 문제이다. 이는 그가 강조하는 남북연합이 비핵화를 촉진하는 ‘효과’를 내도록 하는 문제와 연동되어 있고, 현실에서는 그에 앞서 검토할 문제이기도 하다. 이론적으로 비핵화와 남북연합은 별개의 사안으로 볼 수도 있다. 그러나 그것은 착시현상이다. 두 이슈의 내용이 서로 다르게 보일 수도 있지만 두 이슈를 관통해 같은 행위자(남과 북)가 연루되어 있다는 점에서 별개가 아니다. 나아가 비핵화에 직접 관련된 미국이 직접 관련되어 있지 않은 남북관계에 한미관계를 통해 영향력을 행사한다는 점도 유의할 대목이다.

그러므로 현실에서 비핵화가 남북연합을 필요로 하는 조건은 이슈의 연계가 아니라 이미 연계되어 있는 행위자들의 관계 조정에서 찾아야 할 것이다. 그것은 다음 몇가지 측면으로 구성되는데 남북관계, 한미관계, 북미관계, 그리고 남한 내 정부와 시민사회 관계이다. 그중 남북관계와 정부와 시민사회 관계는 백낙청이 평소 주목해왔는데, 그에 비해 한미관계와 북미관계는 상대적으로 덜 주목한 인상이다.

남북관계는 아래 남북연합의 수준에서 다시 언급하기로 하고, 정부-시민사회 관계는 그의 지론인 시민사회의 독자적인 입장 정립을 전제로 한 건설적인 개입을 상기하는 것으로 대신하자.

한미관계, 북미관계 모두 여기서는 현실 추종 및 부정의 극단을 배제하자. 가령, 반미(反美)와 종미(從美)는 남북에서 모두 비핵화와 남북연합의 병행 발전 구상에 부적절한 경우이기 때문이다. (물론 논쟁적이지만) 대체로 남한에서는 한미동맹이 대등한 관계로 변화하고 동맹의 범위를 군사안보에서 다방면으로 확대해야 한다는 여론이 커지고 있다. 그러기 위해서는 전시작전권 전환, 주한미군 범죄 대책에서 남한의 권한 확대, 미래 한미관계 전망 공유 외에 소위 북핵문제의 평화적 해결 원칙도 공유해야 한다. 이는 남북연합의 발전과 북한의 비핵화에 긍정적으로 작용할 것이다. 또 남북연합이 비핵화와 병행하는 데 북미관계의 개선도 유익한 채널이다. 북미 간 신뢰조성 없이, 또 미국의 대북 안전보장 없이 북한에 비핵화를 압박하는 것은 남북연합을 약화시키고 결국 비핵화를 어렵게 할 것이기 때문이다.

다른 한 측면은 남북연합의 수준이다. “비핵화 또한 남북연합 건설작업의 진전 없이는 달성되기 힘들다”고 할 때 그 남북연합은 어떤 것인가? 적어도 막 시작한 낮은 단계의 연합제는 비핵화를 견인하기 어렵다. 판문점과 평양을 오가며 남북 정상이 신뢰를 쌓고 합의를 하고 이어 일부 사항에 이행을 시도하고 있다. 또 정상 간 핫라인 개설과 공동연락사무소 운영 등으로 남북연합이 시작됐지만 이 수준으로 비핵화를 견인하기는 어렵다. 사실 필자는 전면적인 남북연합이 되기까지 남북연합이 비핵화를 견인할 크기보다는 비핵화가 남북연합을 견인할 크기가 더 크다고 본다.

그렇지만 백낙청의 빛나는 역발상의 가능성은 여전히 있다고 본다. 따라서 남북이 남북관계 발전의 자율성에 공감하고 그것을 확대하는 데 공동의 정체성과 이익을 기대하는 접근이 필요하다. 이 역시 한미-북미관계와 연동되어 있지만, 인도주의·식량·보건·환경·민족문화 등 이른바 비전통적 안보 분야에 집중하는 남북 협력사업을 적극 전개하는 노력이 유익할 것이다. 이것은 제재 국면하에서도 가능한 일이다.

유엔 안전보장이사회 주도의 대북 다자제재와 미국 주도의 독자제재가 전개되고 있지만, 그 가운데서도 인도주의, 민생, 외교관계, 궁극적으로 평화에 기여할 사업 목록은 제재 면제가 가능하다. 그런 점에서 제제하에서도 남북협력의 폭은 지금보다 확대될 수 있고, 그것은 북한의 신뢰와 이익 제고를 통해 남북연합을 비핵화를 견인하는 수준으로 발전시킬 수 있을 것이다. 그런데 남한(정부와 시민사회를 막론하고)이 이런 접근에 최선을 다하고 있는지는 의문이다. 제재 때문에 어렵다는 말이 횡행하지만 제재완화를 위한 미국과 북한의 행동변화를 촉구함과 동시에, 제재 국면에서도 가능한 일을 다하고 있는지 성찰할 일이다. 남북 간 신뢰회복의 성과를 발판으로 문재인 대통령이 일련의 정상외교에서 북한의 비핵화를 촉진하기 위해 대북제재 완화를 촉구하고 있다. 그런데 그것이 효과를 끌어내지 못하는 이유는 무엇인가? 평화외교를 다변화하는 가운데 그 핵심인 대미외교가 약화된 때문인가, 아니면 제제국면하에서도 가능한 남북협력을 주저한 관료주의의 복지부동 때문인가? 그것도 아니면 정부 주도의 남북협력을 과신하는 대신 민간교류협력의 역할을 불신하기 때문인가?

5. 쟁점③: 정부 주도의 효율성

이제 마지막으로 남북연합의 발전 가능성과 그 방향을 가늠할 세번째 변수인 국내적 조건을 검토해보자. 여기서 대내적 조건은 첫째, 목하 진행되는 비핵평화 프로세스와 남북관계의 병행 발전에 관한 여론을 말하고, 둘째는 그 방향에서 형성되는 정부와 시민사회 간의 관계를 말한다.

문재인정부가 표방하는 ‘평화로운 한반도’ 구상은 한반도 비핵화-평화체제-남북관계 발전이라는 선순환을 방향으로 하고 있다. 10여년간의 남북 대결상황, 특히 2017년 전쟁위기를 겪으며 국민들의 평화의식은 계층·지역·성·학력을 초월해 범국민적인 공감대를 형성했다. 서울대 통일평화연구원의 ‘2018년 통일의식조사 결과’에 따르면,⁷ 2013년 이후 하락 추세를 보이던 정부의 대북정책 만족도가 2017년 문재인정부의 출범 이후 년 연속 상승하며 조사 이래 가장 높은 수준의 만족도(64.4%)를 기록했다. 민주평화통일자문회의가 (주)리서치앤리서치에 의뢰해 실시한 ‘2018년 3분기 국민 통일여론조사 결과’를 봐도 남북정상회담이 한반도 평화에 기여한 바를 72.4%의 지지로 응답했고, 정부의 비핵화 노력에 대한 만족도도 71.1%로 높게 나타났다.⁸ 이런 결과는 국민들의 높아진 평화의식과, 인내심을 갖고 전쟁위기를 대화국면으로 전환한 현 정부에 대한 지지 덕분이다.

정부의 이같은 대북정책 방향에 대해서 진보, 중도 성향이라 밝힌 응답자들은 조사 이래 가장 높은 응답을 한 대신, 보수층은 40% 안팎의 지지를 나타내 보수층의 지지를 얻는 노력이 여전히 필요함을 시사하고 있다. 위 서울대 통일평화연구원 여론조사 결과를 보면 남북관계 변화가 북한에 대한 인식 변화에도 영향을 미쳤음을 알 수 있다. 북한에 대한 인식으로는 협력대상 54.6%, 지원대상 16.4%, 경계대상 14.4%, 경쟁대상 4.4%의 순으로 나타나 긍정적인 응답이 71.0%로 높게 나타났다. 협력대상이라는 의견이 9년 만에 50% 이상을 회복했다. 한편 한국정부의 대북정책 추진에 가장 필요한 사항으로 국민의 지지와 공감대 확산(42.7%)과 국제사회와의 긴밀한 협조(33.6%)가 각각 1, 2위로 집계됐다.⁹ 이상을 통해 현 정부가 추진하는 평화 우선의 대북정책에 대한 지지도는 전반적으로 높게 나타나 현재의 정책기조를 유지하는 것이 필요하고, 가능함을 알 수 있다. 그럼에도 보수층의 지지를 높이고 남북협력과 국제협력을 균형있게 전개하는 일은 과제로 남아 있다.

한편 정부의 대북정책에 대한 높은 지지에도 불구하고 정부와 시민사회의 관계를 긍정적으로만 보기는 어렵다. 여기에는 북한인권 개선, 북한의 비핵화 가속화 등을 명목으로 정부 비판에 나서는 보수층을 끌어안아야 하는 측면도 있다. 그렇지만 필자가 강조하고자 하는 바는 비핵화를 포함한 평화정착¹⁰과 남북관계 발전의 선순환을 전개함에 있어서 시민사회의 역할이 보이지 않는다는 점이다. 이는 남북관계 채널을 사실상 독점하고 있는 정부의 책임과 시민사회의 독자적 능력의 부족 모두 원인으로 꼽을 수 있지만, 상대적으로 정부의 책임이 크다. 2018년 들어 시민사회는 대북 인도적 지원, 민간교류협력 사업 등을 추진하고자 북측과 접촉하고 북에 지원물자를 보내려 했다. 그러나 정부는 남북정상회담, 북미정상회담, 결국 제재를 이유로 기다려달라면서 대북정책의 창구를 독점하고 있다. 앞서 제재 국면하에서도 인도협력사업과 민간교류사업은 가능하다고 언급했다. 실제 유엔 안보리 대북제재위원회는 인도주의 활동 면제 가이드라인을 제시하고 있다. 미 독자제재를 지휘하고 있는 재무부 자산통제국도 인도적 지원단체의 구호물자 반출을 심사·승인하고 동일 건의 경우 일정 기간 심사 없이 접촉을 승인하고 있다. 국내 대북 지원단체 관계자들은 한국정부의 경우 대북 지원사업 심사 요건이 임의적이고 그 방식이 불투명하다고 지적하고 있다.

판문점선언과 평양공동선언 이후 남북 간 합의는 폭넓은 이행을 기다리고 있고, 그것은 남북협력과 국제협력의 균형적인 전개에서 가능하다. 그 사이에서 정부와 비정부기구의 협력은 필수적이다. 특히 남북 합의 이행의 효과를 높이고 남북관계 발전이 건강하게 이루어져 남북연합을 발전시키려면 민관 협치가 중요함을 재삼 강조하지 않을 수 없다.

통일의 길은 2018년 남북연합으로 시작됐다. 그것이 비핵화평화 프로세스와 연동되어 있다는 점은 통일론의 특징이자 남북연합의 길을 복잡하게 만들 변수로도 작용할 것이다. 남북연합의 미래는 열려 있다. 그 길 중 통일평화로 나아가도록 하기 위해서는 남북연합의 수준을 높여가야 한다. 그러기 위해 남북 간에는 남북연합의 전략적 의의를 공유해 제도적인 공동사업을 확대해나가고, 한미 간에는 북핵 이후 한반도 미래 비전을 공유하며, 국내에서는 민관 협력관계를 정립할 것을 함께 요청하는 바이다.

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