창비주간논평
검찰개혁, 국민의 참여가 관건이다
김인회 / 인하대 법학전문대학원 교수
국회 사법제도개혁특별위원회의 검찰개혁 작업이 일단락되었다. 대검찰청 중앙수사부 폐지와 특별수사청 신설은 실패했다. 반면 검경 수사권 조정은 이루어졌다. 사법경찰관에게 수사개시권을 인정하고 모든 수사에 대해 검사의 지휘를 받도록 했다. 그리고 검사의 지휘에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정하도록 했다. 이로써 검찰개혁은 수사지휘권을 중심으로 한 대통령령 제정이라는 제2라운드로 접어들었다.
이번처럼 국회가 검찰개혁을 진행한 것은 이례적이다. 국회의 다수당이 보수적이기 때문이다. 그리고 검찰이 행정부에 속하기 때문에 국회에서 검찰개혁을 추진하기 어려운 실무상의 이유도 있다. 그럼에도 국회에서 검찰개혁을 시도한 것은 그 자체로 큰 의의가 있다. 이번 국회의 논의를 통해 우리는 검찰개혁이 시대의 과제임을 다시 확인했다.
참여정부 때부터 시작된 검찰개혁
검찰개혁은 참여정부에서 처음으로 시도되었다. 검찰청법 개정 같은 성과도 있었지만 검찰을 민주적으로 통제하는 데는 실패했다. 그러나 한번 국가적 과제로 부상한 사안은 해결되기 전까지는 사라지지 않는다. 정권의 변동에 관계없이 계속되는 것이다. 그다지 민주적이지도 개혁적이지도 않은 이명박정부하에서 역시 검찰개혁은 국가적 차원에서 진행되고 있다. 이번에는 주체가 행정부가 아니라 국회라는 점이 다를 뿐이다.
이번 국회의 논의는 참여정부가 제기한 검찰개혁 과제와 비교하면 그 규모가 훨씬 작으며 결과도 불충분하다. 검경 수사권 조정 말고는 다른 성과가 없다. 이 과정에서 검찰의 본질과 속성이 또다시 적나라하게 드러난 것이 성과라면 성과다. 그러나 이 시도는 향후 본격화할 검찰개혁을 준비하는 것으로서 의미가 있다. 즉 참여정부의 검찰개혁과 장래의 민주적인 정부에서 시도할 검찰개혁을 잇는 가교로서의 역할을 충실하게 한 것이다. 이는 향후 개혁작업에서 중요한 자산이 될 것이다.
대검 중수부 폐지를 가로막은 검찰의 힘
국회의 검찰개혁 과제 중 대검 중수부 폐지가 성공하지 못한 것은 실망스럽다. 대검 중수부는 정치권력의 지시를 받아 수사를 진행하는 곳이다. 정치권력이 검찰을 지배하는 통로이자 검찰의 정치화에 기초로 작용한다. 수사는 현장에 가까운 곳에서 더욱 잘할 수 있다. 대검찰청은 수사기능보다 오히려 기획이나 지휘의 기능을 강화해야 한다. 대검 중수부는 마치 가장 수사를 잘하는 기관이라는 신화를 만들어 검찰이 경찰을 지배해야 한다는 논리를 제공한다. 하지만 현실에서는 무죄사건을 가장 많이 만들어내는 곳이 바로 대검 중수부다. 대검 중수부는 이론적으로나 실무적으로나 불필요하고 오히려 유해하므로 반드시 폐지되어야 한다. 대검 중수부가 수사한다는 정경유착사건이나 권력형 비리사건은 따로 고위공직자비리조사처를 만들어 전문적으로 수사하면 된다.
이런 이유로 이번 국회에서는 여야 합의로 대검 중수부를 폐지하기로 했다. 검찰개혁에 대한 공감대가 그만큼 높았다는 것을 알 수 있다. 이에 대해 검찰은 격렬하게 맞섰다. 마치 전국의 검사들이 집단행동을 할 것처럼 압박했다. 검찰의 반응을 본 한나라당의 검찰 출신 의원들은 야당과의 합의를 깨고 대검 중수부 폐지에 반대했다. 청와대도 검찰의 반발을 의식해 제동을 걸었다. 이렇게 여야 합의는 검찰의 저항으로 파기되었다. 검찰의 힘은 입법부와 행정부를 좌우할 정도였다. 스스로 정치화되었을 뿐 아니라 정치력을 최대화하기 위해 검찰 출신 국회의원과 청와대도 동원한 것이다.
대검 중수부의 설치와 폐지는 원래 검찰청법에 근거를 두는 것이므로 국회의 입법권 범위내에 있다. 이것을 행정부의 권한이라고 주장하면서 합의를 파기했으니 막무가내식이라고 할 수밖에 없다. 그러나 이렇게 계속 반대할 수는 없다. 오히려 검찰의 반발로 대검 중수부 폐지의 필요성이 국민적으로 확인되었다. 검찰의 실력행사로 당장은 대검 중수부 폐지를 막았지만 이는 장기적으로는 검찰에 독이 될 가능성이 크다.
국민의 인권 보호를 위한 수사권 조정 되어야
이제 검찰개혁은 수사지휘권을 둘러싼 대통령령 제정 문제로 넘어가 국회의 손을 떠나게 되었다. 검찰개혁의 과제가 검경 수사권 조정에 한정되는 것은 아니지만 이명박정부에서는 이 문제만 다루게 될 것으로 보인다. 그런데 최근 검찰과 경찰의 대립양상을 보면 수사권 조정이 단순히 두 집단의 권한배분에 그칠 것 같아 우려스럽다. 서로가 조금도 양보하지 않으면서 상대방을 윽박지르고 있는 형국이다.
검경의 수사권을 조정하는 것은 근본적으로 검찰이 독점하고 있는 형사절차상의 권한을 분산하는 데 목적이 있다. 즉 수사권과 기소권을 분리하여 경찰과 검찰이 상호 견제하고 감시하도록 함으로써 권력기관의 권한행사가 인권친화적이 되도록 하기 위함이다. 따라서 그 조정과정에서 수사권한이 일방적으로 강화되어 국민의 인권을 침해하는 일이 발생해서는 안된다. 그런데 지금 경찰은 수사개시권 등 수사권한을 확대하려고 하고 검찰 역시 수사지휘권을 강화하려고 한다. 이렇게 검찰과 경찰 중심의 수사권 조정이 이루어지면 국민의 인권이 침해될 가능성이 높아진다.
국민 중심의 검경 수사권 조정이 되기 위해서는 수사권한 총량의 동결 또는 감소, 수사권과 기소권의 분리 지향, 경찰과 검찰의 평등한 관계를 통한 상호 견제 및 감시시스템 구축, 확대되는 경찰 권한에 대한 자치경찰제나 인권친화적 수사절차 등 견제수단 도입, 검찰과 경찰만이 아닌 국민의 참여가 보장되는 수사권 조정 논의 등이 필요하다.
참여정부 때도 검경 수사권 조정을 양측의 합의에 맡겼다가 실패한 경험이 있다. 수사권 조정과정에서 수사권한이 견제수단 없이 무한 팽창하는 것을 막기 위해서도 민간전문가를 포함한 국민의 참여가 필요하다. 검찰개혁을 통하여 달성하고자 하는 목표가 국민의 인권 옹호이기 때문이다. 결국 검찰개혁의 성패를 좌우하는 것은 국민의 참여다.
2011.7.13 ⓒ 창비주간논평
