특집 | 미국 분열 이후의 세계, 어떻게 대응할까

 

미중 전략경쟁, 어디로 가는가

 

 

이남주 李南周

성공회대 중국학과 교수, 세교연구소장. 저서 『중국 시민사회의 형성과 특징』 『변혁적 중도론』(공저) 『백년의 변혁』(공저), 편서 『이중과제론』 등이 있음.

lee87@skhu.ac.kr

 

* 이 글은 재단법인 공공상생연대기금 연구사업의 일환으로 재단의 지원을 받아 수행된 연구를 기초로 작성했다.

 

 

1. 문제로서의 미중관계

 

냉전체제가 해체된 이후부터 미중관계는 세계에서 가장 중요한 양자관계라고 인식되어왔지만, 국제질서에 대한 영향은 냉전시기의 미소관계와 비교하면 큰 차이가 있었다. 적어도 군사적으로는 미국과 비슷한 능력을 갖추었던 소련과 달리 중국의 경제력이나 군사력은 미국과 격차가 컸고 세계에서 점하는 비중도 적었다. 그 때문에 냉전체제 이후의 국제질서는 ‘일극체제’라 불렸다. 미중관계는 성격도 미소관계와 달랐다. 각각 자본주의 진영과 사회주의 진영을 대표해 서로 대립했던 미국·소련과 다르게 미국과 중국은 1972년 이후 동아시아에서 일종의 협조체제(concert system)를 유지해왔다. 중국은 미국의 패권적 지위를 암묵적으로 인정하고, 미국은 ‘하나의 중국’ 원칙에 동의하는 것이 이 협조체제의 정치적 기초였다.1 중국의 개혁개방은 여기에 경제적 차원을 추가했다. 2007~8년 글로벌 금융위기 시기에도 미중협력은 비교적 효과적으로 작동했고, 당시 “중국만이 자본주의를 구할 수 있다”는 이야기가 회자되기도 했다.2 이처럼 미중관계는 국제질서의 불안 요소이기보다는 안정 요소로 작동했다.

그런데 최근 미중관계가 국제질서에서 가장 중요한 변수이자 문제로 등장했다. 2020년 코로나19의 확산 속에서 미중갈등이 갑작스럽게 매우 예측 불가능하고 휘발성이 높은 방식으로 전개된 것이다. 수년 전부터 트럼프 행정부가 무역 영역에서 대중공세를 강화할 때만 해도 미중 간의 오랜 무역갈등이 좀 거친 방식으로 진행되고 있다는 평가가 지배적이었다. 2020년 1월 1단계 무역협상의 타결은 이러한 평가를 입증하는 것으로 보였다. 그런데 미국에서 코로나19가 확산된 이후 트럼프의 대중공세는 과거와 질적으로 다른 방식으로 진행되었고 기술, 지정학, 이념 및 제도 영역으로 번져갔다. 미중이 ‘신냉전’에 돌입하고 있다는 주장도 이제 낯설지 않게 되었다.

이러한 변화 속에서 냉전 때처럼 어느 한편을 선택해야 한다는 주장이 적지 않게 제기되고 있다. 대다수는 미국을 선택지로 제시한다. ‘신냉전’이라는 개념도 은연중 이러한 강박증을 강화하는 작용을 한다. 그렇지만 신냉전이라는 규정은 복잡한 국제질서의 변화 추세를 지나치게 단순화하는 것이며, 그러한 전제에서 우리에게 양자택일 외의 길은 없다고 주장하는 것은 성급할뿐더러 한국 및 한반도의 안전과 평화에 부정적 영향을 미치는 결과를 가져올 것이다. 따라서 현재 미중관계가 어디로 움직이고 있으며 이것이 국제질서에 어떤 영향을 줄 것인가를 냉정하고 객관적으로 검토할 필요가 있다. 그리고 이를 기초로 한국의 대응방향을 찾아가야 한다.

 

 

2. 미중관계의 변화: 협조체제에서 전략경쟁으로

 

앞에서 2007~8년의 글로벌 금융위기에 대응한 미중협력을 언급했는데, 이 금융위기는 미중관계의 중요한 변곡점이기도 했다. 금융위기로 미국경제가 큰 타격을 받은 반면에 중국은 금융위기 이후에도 비교적 높은 경제성장률을 유지하며 세력균형 변화를 명백한 추세로 만들었기 때문이다.

2000년 중국의 GDP(국내총생산)는 미국의 12퍼센트에 불과했다. 2000년대 들어서도 중국은 고도성장을 유지했지만 2008년 GDP는 미국의 31.2퍼센트에 그쳤다. 그러던 것이 2019년에는 미국(21.4조 달러)의 약 67퍼센트(14.3조 달러)에 달하게 되었다. 구매력평가(PPP) 기준으로는 2010년대 중반부터 중국의 경제규모가 미국을 추월한 것으로 평가되고 있으며, 세계은행 데이터에 따르면 2019년에 중국이 22.527조 달러, 미국은 20.524조 달러를 기록했다. 즉 경제규모에서는 중국이 미국을 빠르게 추격하고 있다.

2018년 군사비 지출을 보면 미국은 6488억 달러에 달했으나 중국은 2500억 달러로 미국의 40퍼센트에도 미치지 못했고, 누적 군사비까지 고려하면 양국의 군사력 격차는 여전히 크다. 그렇지만 중국은 미국처럼 세계 전체로 군사력을 투사하지 않고 자신의 핵심이익과 관련 있는 지역에만 군사력을 집중시킬 수 있다. 이와 관련해 중국의 A2AD(Anti-Access·Area-Denial, 반접근 지역거부) 전략이 주목받고 있다. 이는 동아시아와 서태평양에서 미국의 군사행동에 제약을 가하기 위한 전략으로, 다양한 미사일로 미국의 항공모함 함대를 타격하는 것을 가장 중요한 수단으로 삼는다. 중국은 미국과 전면적 군비경쟁을 벌이는 것은 소련의 전철을 밟을 가능성이 있다는 우려에서 이와 같은 중국식 비대칭 전략으로 동아시아에서의 미국 군사력에 대응하고자 해왔으며, 최근 상당한 진전을 이룬 것으로 평가되고 있다.

최근 10년 사이에 진행된 미중의 세력균형 변화는 미중 협조체제의 가장 중요한 전제였던 미국 헤게모니가 도전에 직면하게 되었음을 의미하며, 이것이 미중관계를 경쟁적·갈등적 관계로 전환시키는 구조적 원인으로 작용하고 있다. 기존 패권국가와 질서에 도전하는 신흥대국의 출현이 대규모 전쟁의 출현 가능성을 높인다는 주장은 이미 오래전부터 제시되었다. 최근 ‘투키디데스 함정’( Thucydides Trap)과 관련한 논의도 그 연장선 위에 있다. 투키디데스 함정은 미국의 국제정치학자 앨리슨(Graham T. Allison)이 고대 그리스의 역사가 투키디데스가 『펠로폰네소스 전쟁사』에서 스파르타와 아테네의 전쟁을 기존 강대국과 신흥 강대국 사이의 운명적 경쟁이라는 맥락에서 서술한 것에 착안해 만든 개념으로, 앨리슨은 투키디데스 함정에 빠졌던 16개의 사례 중 12개가 전쟁으로 이어졌다고 주장했다.3

물론 패권국가와 신흥대국 간 경쟁이 모두 전쟁으로 이어진 것은 아니다. 현재 대국 간 군사충돌이 초래할 후과는 누구도 감당하기 어렵기에 미중 사이에도 이러한 위험을 피하기 위한 시도들이 없지 않았다. 미국 측에서는 G2, “책임 있는 이해당사자”(responsible stakeholder) 등의 구상을 제시했다.4 이는 중국이 자신의 부상을 가능하게 한 국제질서를 유지하고 공고히 하는 데 더 많은 기여를 해야 한다는 주장이었다. 그렇지만 중국은 이 구상들을 미국이 주도하는 질서의 유지를 위한 책임과 비용을 전가하려는 시도로 간주했다. 중국은 대신 2012년부터 ‘신형대국관계’라는, 상호 핵심이익의 존중을 기초로 하는 협력관계를 대안으로 제시했다. 이에 대해 미국은 내포와 외연이 불분명한 ‘핵심이익’이라는 개념을 인정하게 되면 국제적·국내적 현안들과 관련한 중국의 입지가 지나치게 강화될 것을 우려해 역시 부정적으로 반응했다.

미국과 중국이 세력균형 변화를 반영할 수 있는 새로운 비전에 대한 합의를 만들어내지 못하는 가운데 미중관계에서 경쟁적·갈등적 측면이 점차 강화되기 시작했다. 미국은 중국의 부상을 견제하기 위해 ‘아시아로의 축 전환’(pivot to Asia)이라는 새로운 전략을 추구했고, 중국은 경제력과 군사력의 증가를 배경으로 국제사회에서 자신의 핵심이익을 더 적극적으로 주장하기 위해 영유권 분쟁에 있어 공세적 태도를 보이기 시작했다. 다만 최근까지도 내심이야 어떻든 중국은 물론이고 미국도 자신의 대외전략이 상대를 겨냥한 것이 아니라는 점을 강조했다. 그런데 최근 상황이 빠르게 변화했다.

미국은 2015년 ‘국가안보전략보고서’에서 “미국은 안정적이고 평화적이고 번영하는 중국의 부상을 환영한다” “경쟁은 있겠지만, 대립(confrontation)이 필연적이라는 논리는 반대한다”라고 기술한 바 있는데,5 2017년 보고서에서는 중국을 러시아와 함께 미국이 추구하는 가치와 기존 국제질서의 규범에 도전하는 ‘수정주의’ 국가로 규정했다.6 미국 학계에서도 미국의 대중국 관여 정책이 성공적이지 못했고 유효성을 상실했다는 데 광범한 공감대가 형성되었다.7 그렇지만 행정부 차원에서 실질적 행동에 나서기까지는 시간이 걸렸는데 앞에서 언급한 것처럼 코로나19의 확산이 계기를 제공했다. 트럼프 행정부는 코로나19 확산의 책임을 중국정부에 돌리면서 중국에 대한 공세를 강화했다. 경제 영역에서는 중국 통신기업 화웨이(華爲)의 공급 체인을 차단했고, ‘경제번영네트워크’(Economic Prosperity Network, EPN)나 ‘클린 네트워크’(Clean Network, 기술 영역에서 불법적 정보 탈취 등의 위험성을 배제하기 위한 협력)와 같이 주요 기술과 관련한 공급체인에서 중국을 배제하려는 공격적 구상을 제출했다. 세계화 속에서 상상하기 힘들었던 경제 및 기술 디커플링(decoupling)은 이제 현실적 문제가 되었다. 군사 영역에서도 미국은 2018년부터 중국 군사력에 대한 억제를 목표로 하는 ‘인도-태평양 전략’을 추진해왔는데,8 코로나19의 와중에도 서태평양 지역에서 군사적 우위를 유지하고자 하는 다양한 움직임을 보였다. 이에 따라 미중의 우발적 군사충돌에 대한 우려도 증가하고 있다. 2020년 5월 미국 국가안보회의( NSC)는 의회에 제출한 ‘미국의 대중국 전략적 접근법’에서 중국이 경제, 가치, 안보 영역에서 미국과 동맹국의 이익을 위협하고 있고 “두 체제 간의 장기적인 전략경쟁이 진행될 것”이라고 주장했다.9 미중경쟁에 이념 및 제도 경쟁이라는 새로운 차원이 더해진 셈이다.

이에 따라 최근 미중관계와 국제질서에 대한 논의들은 대부분 미중 전략경쟁을 기정사실로 받아들이고, 다만 이 경쟁이 파국으로 이어지지 않는 방식으로 진행될 수 있도록 하는 데 초점이 맞추어지고 있다. ‘재앙 없는 경쟁’(competition without catastrophe),10 ‘협력적 대결’(cooperative rivalry),11 ‘포괄적 경쟁의 관리’(managing comprehensive competition)12 등이 이러한 취지를 반영하는 개념들이다. 중국은 최근까지도 미중관계를 경쟁관계로 규정하는 것을 피하고자 노력해왔으나 이제는 관계가 그렇게 전환되고 있다는 점을 인정하고 있다. 예를 들어 전 외교부 부부장 푸 잉(傅瑩)은 경쟁을 관리하고 필요한 영역에서 협력을 유지하는 ‘경합(競合)관계’로 미중관계를 규정했다.13

새로 출범한 바이든 행정부도 전략적 경쟁을 강화하는 기본 방향은 계속 견지할 것이라는 점을 분명히 했다.14 그렇지만 바이든 행정부가 어떤 구체적 전략을 택할지는 아직 불분명하다. 현재 미국의 목표가 중국의 부상을 억제하려는 것인지, 중국의 제도를 변경하려는 것인지, 아니면 중국의 행태를 변화시키려는 것인지에 따라 구체적 전략과 미중관계에 대한 영향이 달라진다. 앞의 두가지 시도는 관계를 극도로 악화시킬 것이며 다른 국가들과의 협력을 어렵게 만들 수 있다. 바이든 행정부에서 아시아 관련 정책을 총괄하게 될 캠벨(Kurt M. Campbell)은 임명 직전에 기고한 글에서 “이 시스템(지금까지의 인도-태평양 지역질서—인용자)의 균형과 정당성을 유지하는 것은 동맹 및 파트너들과의 강력한 협력(coalition)을 필요로 하지만 중국의 일정 수준의 묵인이나 수용도 필요로 한다”라고 언급한 바 있다.15 중국의 행태, 특히 공세적 행태에 초점을 맞출 경우 미중관계에 미치는 부정적 영향을 관리하거나 다른 국가들과 협력하는 데는 긍정적이겠지만, 중국의 부상이나 미중 간 힘의 관계가 중국에 유리한 방향으로 변해가는 흐름을 막는 데는 한계가 있다. 최근 미국의 대중국전략과 관련한 논의는 중국의 부상을 억제하거나 체제변화를 강압하는 것과 중국의 공격적 행태를 제어하려는 것 사이를 오가고 있는데, 바이든 행정부에서는 후자의 방향으로 진행될 가능성이 높다. 일단 국내 문제가 심각하고 중국과의 전면적 갈등에 따른 부작용을 우려하지 않을 수 없기 때문이다.

중국도 미중관계가 다시 협력적 관계로 돌아갈 수 있다는 기대는 더이상 갖고 있지 않지만, 영역에 따라서는 협력이 가능하고 또한 필요하다는 점을 적극적으로 주장하며 바이든 행정부와의 관계를 안정시키기 위한 노력을 전개하고 있다. 푸 잉이 미국 대선이 끝난 이후인 2020년 11월 24일 『뉴욕타임즈』에 기고한 글에 그런 기대와 제안이 어느 정도 드러난다. 그는 중국에 대한 미국의 태도 변화, 특히 중국 정치체제 인정, 주권영토 문제에 대한 개입 중단 등을 요구하면서 중국도 미국의 오해를 초래할 수 있는 사안들(지적재산권 침해 문제, 남중국해에서의 군비 증강)에 새로운 방식으로 접근할 수 있음을 시사했다.16 그리고 2021년 들어서도 미중관계에 대해 실용적 접근 가능성을 시사하는 흐름이 지속되고 있다. 한 토론회에서 제출된, “중국의 핵심이익 범위를 제한해야 한다. 만약 핵심이익을 확대하면 정책의 탄력성을 상실하고 과격한 반응을 초래하게 된다”라는 주장도 중국의 대외적 행태 조정을 요청하는 의미가 있다.17

이러한 흐름을 볼 때 바이든 행정부 초기에는 양국이 더 대립으로 치닫기보다는 일정한 탐색기와 조정기를 거칠 것으로 보인다. 다만 미중 전략경쟁이 불가피하다고 할 때 그것이 중장기적으로 어떤 양상으로 진행될 것인가, 국제질서를 어떤 방향으로 변화시킬 것인가 등은 여전히 중요한 문제로 남아 있다.

 

 

3. 장기·저강도·복합 경쟁으로서의 미중 전략경쟁

 

미중 전략경쟁은 장기전으로 진행될 것이다. 단기적으로 미중 간의 실력대결이 결정 나고 새로운 국제질서가 구축되기는 어렵기 때문이다.

중국은 이미 경제적으로 미국이 무시할 수 없는 규모로 성장했고 세계경제와도 매우 긴밀하게 연결되어 있어, 미국이 과거 다른 경쟁국가처럼 중국의 부상을 저지하기는 어렵다. 예를 들어 경제력 격차가 컸고 세계경제와의 연관성도 낮았던 소련에 대한 봉쇄전략은 저비용으로 작동할 수 있었고(소련의 도전은 주로 군사와 지정학 영역에서 제기되었으며 소련은 이 도전을 지속할 자원이 부족했다), 일본이 한때 미국경제의 우위를 위협하는 국가로 간주되기도 했으나 패권국가로 등장하기에는 정치적·군사적 역량에서 차이가 현격했다.

그런데 미중관계에는 주목할 필요가 있는 또 하나의 중요한 특징이 있다. 중국은 국력 총량에서 미국을 빠르게 추격하고 있지만 경제사회적 발전 수준에서는 미국과 비할 때 여전히 큰 차이가 있다. 중국의 1인당 명목 GDP는 2019년 10,262달러로 미국 65,298달러의 15.7퍼센트에 불과하며, 1인당 PPP 기준으로도 미국의 4분의 1 수준에 머물러 있다. 중국의 GDP가 2030~35년 사이에 미국을 추월할 것으로 예상되는데 이때도 1인당 GDP는 미국의 4분의 1 정도에 머무른다.18 이처럼 패권을 다투는 국가들 사이에 경제규모는 비슷하지만 사회발전 수준에서 큰 격차가 있는 선례를 찾기는 어렵다. 이는 인구 규모 차이에서 비롯된 현상으로, 중국이 상당 기간 미국의 패권적 지위를 대체하기 어렵게 만드는 요인이다. 따라서 미중의 전략경쟁과 대립은 당분간 어느 일방이 확고한 우위를 점하기 어려운 상황에서 장기전으로 진행될 것이다. 만약 예상보다 빠르게 이 경쟁의 결과가 나온다면, 이는 중국이나 미국 내부에서 경제력이나 군사력에 큰 영향을 미치는 위기가 발생한 경우일 것이다. 중국은 물론이고 미국도 내부에 간단치 않은 문제들을 안고 있다. 그러나 이 문제들이 소련식의 붕괴로 이어질 가능성은 낮다. 미국의 정치나 사회 시스템은 여전히 변화에 대응하고 적응할 수 있는 유연성을 갖고 있으며, 중국의 현 체제도 높은 수준의 업적 정당성(performance legitimacy)과 물적 기초를 구축하고 있다.

미중 전략경쟁의 장기전적 성격과 더불어 그와 밀접한 관계가 있는 특징은 경쟁의 저강도적 성격이다. 대국 간 경쟁이 대규모 전쟁을 동반하지 않는 현상은 핵무기 등장 이후 출현했다. 대량살상무기가 개발되고 고도화된 상황에서 대국 간 전쟁은 모두에게 파멸을 의미하기 때문이다. 미국과 소련은 직접적인 군사충돌을 피하는 방식으로 경쟁했을 뿐 아니라 그런 충돌을 방지하기 위한 다양한 협정을 체결하기도 했다. 아시아, 아프리카, 남미 등에서 대리전 성격의 물리적 충돌이 진행되었지만 이때도 상황이 자신들의 직접적인 충돌로 발전되지 않도록 주의했다.

최근 미중 사이에 군사적 마찰이 증가하고 군비경쟁도 가속화함에 따라 군사적 충돌에 대한 우려가 늘고 있다. 그렇지만 두 나라 모두 상대에 대한 핵 보복 능력을 갖추고 있는데다가 양국 간의 작은 충돌도 세계경제에 돌이킬 수 없는 재앙을 가져올 것이기 때문에 이를 피하고자 하는 협력이 이루어질 것이다. 미중갈등이 한창 고조되어가던 2020년 중반에도 군사충돌의 방지는 협력이 필요한 영역으로 언급되었다. 물론 ‘레드라인’이 없지는 않다. 타이완 문제가 군사적 충돌의 도화선이 될 가능성이 가장 높다. 이 문제만 관리된다면 미중경쟁의 결과는 군사적 승패보다는 정치, 경제, 이념적 경쟁에 의해 좌우될 공산이 크다. 이 때문에 미중 경쟁은 저강도 경쟁의 성격을 갖게 된다.

미중 전략경쟁의 마지막 특징은 복합적으로 진행된다는 점이다. 현재 전략경쟁은 무역, 이념과 제도, 기술, 지정학 등에서 폭넓게 이루어지고 있으며 그 결과도 한 영역에서의 상황에 의해서만 결정되지는 않을 것이다. 물론 각 영역의 상황이 미중 전략경쟁 전반에 미치는 영향은 다르다. 무역갈등은 어느 정도 관리가 가능하고, 이념과 제도 영역의 경쟁은 상당 기간 결과가 나타나기 어렵다. 반면 기술갈등과 지정학적 갈등은 휘발성이 높고 단기간 내에 앞으로의 상황 전개에 영향을 미칠 결과가 나올 가능성이 높다. 즉 기술과 지정학 영역에서의 갈등이 미중경쟁에 상대적으로 더 큰 영향을 미칠 것이다.

기술 영역에서의 경쟁은 단기적으로 보면 중국이 수세적 처지에 빠져 있고 일정한 피해도 불가피하다. 그러나 미국의 공세가 자신들이 원하는 방향으로 중국을 변화시킬 수 있을지, 중국의 부상을 저지하는 데 얼마나 효과가 있을지는 불확실하다. 전자의 가능성은 낮고 후자에 대해서도 부정적 견해가 적지 않다. 미국의 공세에 대해 중국은 내수 주도 경제로의 전환을 가속화하고 이를 기술 고도화의 계기로 활용하는 방향으로 대응하려 하고 있다. 특히 중국정부는 핵심기술 개발에 더 박차를 가하고 있다. 만약 이러한 노력이 성공을 거둘 경우 중장기적으로는 미국이 더 큰 피해를 볼 수 있다. 최근 중국 반도체 산업에 대한 미국의 제재와 관련해, 반도체 산업에서 디커플링이 지속될 경우 미국의 반도체 부문 세계시장 점유율이 2018년 48퍼센트에서 2025년까지 30퍼센트로 하락할 것이라는 전망이 나왔다.19 물론 감소분의 대부분은 중국 반도체 산업의 강요된 탈미화(脫美化)로 초래된 것이다. 이는 미국의 대중 공세가 상당한 비용을 치러야 한다는 사실을 잘 보여준다.

이러한 시나리오가 현실화되면 미중경쟁에서 중국이 주도권을 가질 수 있을 것이다. 그러나 중국의 기술개발이 중국정부가 기대하는 만큼 순조롭게 진행되지 않을 가능성도 높다. 그럴 경우 중국의 부상이 지체되고 미국이 경제 영역에서의 우위를 활용해 다른 영역에서도 공세적 위치에 설 수 있다. 향후 3~5년 내에 상황이 어떤 방향으로 전개될지 가늠할 수 있는 결과들이 나올 것이다.

지정학 영역에서는 타이완해협과 남중국해에서 주도권을 누가 장악하는가의 경쟁이 가장 중요하다. 미국은 중국의 태평양 진출을 억제하기 위한 봉쇄망을 강화하고자 한다. 문제는 군사력의 절대 우위라는 미국의 이점이 줄어들고 있다는 점이다. 이를 보완하기 위해 미국은 이 지역에서도 유럽의 NATO(북대서양조약기구)와 같은 집단안보협력체제를 구축하려 하고 있다. 이를 통해 지역 군사자원을 효율적으로 활용하고 다른 국가들의 기여도를 높임으로써 중국의 지정학적 도전에 더 효과적으로 대응할 수 있다고 본 것이다. QUAD(미국, 일본, 호주, 인도 4개국의 비공식적 안보협력체) 강화 및 확대, 한일 안보협력 강조 등이 이와 연관된 움직임이다. 그러나 미국과 이 지역 국가들 사이의 이해관계가 같지는 않다. 적지 않은 국가들이 중국의 군사력 증가와 공세적 외교에 불안감을 갖고는 있지만, 그렇다고 중국과 전면적으로 대립하는 것은 원치 않는다. 중국은 이러한 균열을 자국에 유리한 방향으로 활용하고자 한다. 특히 경제협력을 주된 수단으로 삼아 역내 국가들과의 관계를 발전시키고, 핵심이익을 해치는 국가에 대해서 경제제재로 압박을 가하고 있다. 봉쇄와 반봉쇄의 지정적학 경쟁이 진행되고 있는 것이다. 이 문제도 향후 수년 내 기본 구도가 형성될 가능성이 높다.

 

 

4. 미중 전략경쟁의 국제질서에 대한 영향과 한국의 대응

 

미중 전략경쟁이 장기·저강도·복합 경쟁으로 진행됨에 따라 ‘신냉전’과 같은 표현이 암시하는 것처럼 국제질서가 양립이 어려운 적대적 진영으로 나뉘는 상황을 출현시킬 가능성은 높지 않다.

무엇보다 미중의 전략경쟁에도 불구하고 두 세력권이 중첩되거나 어느 편으로도 기울지 않는 공간이 냉전 때보다 훨씬 넓게 존재하기 때문이다. 미국 혹은 중국과 보조를 맞추는 국가들도 대부분 상대방을 적대시하는 전략에 참여하는 것에는 거리를 두려고 한다. 예를 들어 유럽은 대중국 전략에서 미국과 보조를 맞출 가능성이 높지만, 그렇다고 중국과의 협력을 배제하지는 않는다. 2020년 연말 EU·중국투자협정이 체결된 것이 이 점을 잘 보여준다.20 지난 2월 4일 미국의 한 싱크탱크가 주최한 토론회에서 프랑스 대통령 마크롱(E. Macron)은 “유럽은 미국의 중국 대항을 위해 미국과 뭉쳐서는 안 된다”라고 주장했고,21 독일 메르켈(A. Merkel) 총리도 EU의 독립적 외교를 여러차례 강조했다. ASEAN(동남아시아국가연합)도 미중 전략경쟁 속에서 자율성을 확보하기 위해 노력하고 있다. 트럼프 행정부가 대선 패배에도 아랑곳하지 않고 계속 대중공세를 강화하던 2020년 11월 15일, 아세안 국가들과 한국, 중국, 일본, 호주, 뉴질랜드 등 15개 국가는 8년 동안 끌어온 RCEP(역내포괄적경제동반자협정)에 서명했다. 이 역시 국제질서의 불확실성에 대한 안전장치를 마련하는 의미가 있다. 냉전체제와 비교하면 미국과 중국을 제외한 다른 국가들의 역량이 더 커졌고 대외관계에서 더 높은 자율성을 확보하고 있는 상황이다.

따라서 미중 전략경쟁은 국제질서를 양극체제로 구조화하는 방향보다 유동성과 불확실성이 높아지는 방향으로 변화시킬 것이다. 여기서 가장 우려되는 상황은 대립의 구조화가 아니라 주요 국가들에서 국가 중심적, 국내 지향적 경향이 강화됨에 따라 높은 수준으로 연결되어 있는 국제사회가 필요로 하는 글로벌 공공재 공급이 더 어려워지고 새로운 위기에 대한 대응능력도 약화되는 것이다. 이른바 ‘G0’적 상황에 해당한다.22 이러한 상황에서 한국에 필요한 것은 성급한 양자택일이 아니라 일종의 ‘전략적 인내’다. 전략적 인내라는 표현은 오바마 행정부가 어떤 방식으로도 북한 문제에 적극적으로 개입하지 않는 태도를 합리화하는 데 사용되었으나, 이러한 오바마 행정부의 정책은 사실상 무전략에 가까웠다. 여기서 이야기하는 전략적 인내란 미국과 중국이 자신의 구도에 한국 및 한반도를 편입하려는 시도에 대해 수용 혹은 거부라는 이분법적 대응이 아니라 우리의 자율성을 높일 수 있는 선택지를 찾아가는 능동적 전략을 의미한다.

일단 미국이 중국을 겨냥한 여러 전략을 모색하고 있고 한국의 참여를 요청하겠지만, 미국의 전략도 아직은 방향이 모호하고 구체성도 떨어진다. 따라서 미국의 대중전략에 무조건 협력하는 것이 아니라 앞으로 미국의 시도가 어떤 규범에 기초하고 어떤 방식으로 진행되는가를 평가하고, 이것이 우리가 추구하는 가치 및 이익과 부합하는가를 따지며 행동을 결정해야 한다. 만약 미국의 대중전략이 중국의 부상 자체를 막으려는 것이거나 중국의 제도 변경을 추구할 경우에는 신중하게 대응해야 한다. 이는 경제만이 아니라 안보 영역에서도 국제사회에 매우 부정적인 영향을 미치는 결과로 이어질 것이기 때문이다. 물론 중국이 대외적으로 지나치게 공세적으로 나오는 것을 견제하거나 건설적으로 행동할 수 있도록 만들기 위한 노력은 필요하다. 예컨대 중국이 양안관계, 영유권 분쟁과 관련해 강제적 방식으로 현상 변경을 시도하는 것에는 반대해야 한다. 경제적인 측면에서도 중국의 경제력을 고려하면 국가가 기업 간 경쟁에 직접적으로 개입하는 행위가 불공정 무역의 성격을 더 강하게 할 것이므로 이에 적극적으로 대응할 필요가 있다.

이 과정에서 한국이 국제사회의 공감을 얻을 수 있는 대외전략의 원칙을 수립하고 이를 실현하기 위해 노력하는 것이 중요하다. 평화와 생명·안전, 개방과 공영의 원칙에 기초한 국제협력, 민주주의, 생태 등이 우리가 추구할 가치이자 원칙이 될 수 있다. 이럴 때 미중 전략경쟁에 대한 전략적 인내가 기회주의적 선택이 아니라 세계를 더 좋게 만드는 노력으로 인식될 수 있고 국제사회에서 한국의 역할이 긍정적으로 평가받을 수 있다. 이 점에서 전략적 인내는 전략적 모호성과는 다르다. 미국 혹은 중국 어느 한편을 선택해야 한다는 요구나 압박에 휘둘리지 않고 우리가 추구하는 가치와 이익에 기초해 선택할 수 있는 외교공간을 능동적으로 확보해가는 주체적이고 적극적인 전략인 것이다. 이를 뒷받침하기 위해서는 다음 두가지 영역에서의 진전이 필요하다.

첫째, 한반도 평화프로세스의 진전이다. 한반도 평화프로세스는 냉전 유산의 극복일 뿐 아니라 미중 전략경쟁이 국제사회에 미치는 부정적 영향을 줄이는 의미가 있다. 이것이 쉽지 않다는 것은 최근 상황에서 다시 확인되었다. 지금까지처럼 ‘대화-대결’의 사이클이 반복되는 상황에서 벗어나기 위해서는 세력관계에서 우위에 있는 행위자의 선제적 행동 혹은 선제적 양보(unilateral accommodation)가 중요하다.23 성공적 평화프로세스들은 이러한 행동이 신뢰를 증진하고 평화프로세스의 지속성을 확보하는 데 결정적인 역할을 했음을 보여준다. 북아일랜드 평화프로세스도 영국이 북아일랜드 독립을 위해 무장저항노선을 견지하던 정치세력을 평화협상의 파트너로 인정하면서 본격적으로 추진되었다. 그리고 협상을 통해 신뢰를 축적하며 무장저항노선을 폐기하는 과정이 진행되었다. 그런데 북한과의 협상에서는 선제적 양보는 물론이고 어느 정도 등가성이 있는 협상안마저 북한에 대한 굴복으로 간주하는 경향이 여전히 강하다. 이러한 태도로는 협상을 진전시키기 어렵다. 물론 과거보다 북핵 문제에 대한 현실적 접근법, 예를 들면 단계적 접근에 대한 공감대가 넓어진 것은 긍정적이다. 단, 이러한 공감대를 기초로 현실을 변화시키는 주체는 한국이 되어야 한다. 다른 누가 문제를 해결해줄 수 있다는 기대는 환상에 그칠 공산이 크다. 그리고 우리가 주도하는 변화, 특히 평화·생태·균형발전을 지향하는 한반도 협력이 본격적으로 추진된다면, 불확실성이 높아지고 있는 세계를 더 안전하게 만들어가는 데 큰 동력을 제공할 수 있다.

둘째, 한미동맹과 한중관계를 넘어서는 외교공간을 개척해가야 한다. 여기서 주목되는 것이 중견국 외교다. 미국과 중국 모두 국제사회를 긍정적 방향으로 이끌어갈 수 있는 리더십이 결여되어 있는 상황에서, 즉 글로벌 차원에서는 G0라고 부를 수 있는 상황이 출현함에 따라 그 공백을 메울 수 있는 중견국 외교의 중요성이 커지고 있다.24 이는 앞으로 세계가 미중갈등에 의해 좌우되지 않도록 하는 데도 중요한 의미를 갖는다. 중견국의 정의와 관련해서는 여러 논쟁이 있지만,25 범박하게 정의하면 국제사회에서 대국과 소국 사이에 위치하며 행태적인 측면에서 국제협력을 중재하고 촉진하는 역할을 할 수 있는 국가를 의미한다. 이러한 역할을 하기 위해서는 일정한 물질적 역량과 소프트파워가 모두 필요하다. 한국은 방역 과정에서 보여준 사회 및 국가의 역량, 세계 10위권 내의 GDP, 한류 등 문화적 영향력 증가 등 중견국 외교를 추진할 수 있는 조건을 갖추어가고 있다.

그렇지만 중견국 외교와 관련해 한국을 주목하는 경우는 많지 않다. 우리가 경제규모와 군사력 등의 측면에서는 중견국의 역량을 갖추어가고 있다고 할 수 있지만 더 주목받는 국가들에 비해서는 연구개발 능력과 기술, 기금, 국제네트워크 등이 취약하다. 한국사회는 여전히 성장지상주의에서 벗어나지 못하고 있으며 인류가 필요로 하는 가치의 구현을 위한 비전과 역량 면에서도 부족한 점이 많다. 기후변화 방지와 관련한 한국의 입장과 객관적 실적이 이를 잘 보여준다. 한국은 2019년 온실가스 배출량에서 세계 9위를 기록했다.26 대체로 경제규모가 큰 나라들이 온실가스를 많이 배출하긴 하지만, 유럽 국가들이 감축에 적극적으로 나서고 있는 반면 한국은 최근까지도 이에 대해 명확한 입장을 밝히지 않았다. 얼마 전에야 2050년까지 탄소중립화를 실현하겠다고 천명했는데, 어느 정도의 행동이 뒤따를지는 더 지켜보아야 한다. 현재 1인당 온실가스 배출량에서 한국은 일본, 독일 등보다 훨씬 높은 수준이고 우리 위의 국가가 대부분 중동의 석유생산국이라는 점을 고려하면 이 과제가 결코 간단치 않음을 보여준다. 이에 대한 감수성과 경각심이 획기적으로 커질 필요가 있다. 젠더 문제도 대외관계에서 우리의 역할을 제약하는 주요한 원인 중 하나이다. 여성의 정치적·사회적 참여와 보상의 수준을 잘 보여주는 세계경제포럼(WEF)의 성 격차지수(Gender Gap Index, GGI) 순위에서 한국은 108위에 그쳤다.27 이러한 상태를 그대로 두고서는 중견국 외교에서 우리의 역할을 찾기 어렵다. 이 문제들을 해결해가는 것과 함께 국제공공재 공급을 어떻게 보장할지, 그 이니셔티브를 발휘하기 위한 더 깊은 고민이 필요하다.28 이는 세계를 미중갈등이라는 틀을 넘어서 상상하고 구성해가는 효과를 만들어낼 수 있다.

국제질서의 변화와 대외관계에 대한 한국의 대응은 여러 조건의 제약을 받는다. 희망적 사고만으로 움직일 수 없고, 우리의 역량을 냉정하게 평가한 기초 위에서 행동해야 한다. 더 좋은 세계에 대한 우리의 상상과 기여가 당장 우리 힘으로 새로운 국제질서를 만드는 것으로 이어질 수는 없다. 그러나 지금과 같이 국내적으로나 국제적으로나 구조적이고 질적인 변화가 진행되는 시점에서는 관성적 사고를 희망적 사고에 못지않게 경계해야 한다. 관성적 사고가 희망적 사고보다 현실과의 거리를 더 멀어지게 할 수 있기 때문이다. 현재 세계 속에서의 한국 및 한반도의 위치는 우리가 내부의 문제를 미래지향적으로 해결해가는 과정에서 더 좋은 세계로 나아갈 계기를 제공할 수 있도록 만들고 있다. 이럴 때 우리의 대외관계를 미중갈등 안에서의 선택 문제로만 생각하는 것은 우리를 스스로 너무나 왜소화시키는 일이다.

 

 

  1. 이 시기 미국 우위를 전제로 작동했던 미중 협조체제에 대해서는 졸고 「동아시아 질서의 변화와 새로운 지역협력의 모색: 샌프란시스코체제의 동학(動學)을 중심으로」, 『경제와사회』 2020년 봄호 참고.
  2. 이는 “사회주의만이 중국을 구할 수 있다”라는 중화인민공화국의 건국 시기 구호를 변용한 것이다. 개혁개방 시기에는 “자본주의만이 중국을 구할 수 있다”라는 변용이 회자된 바 있다. 그러나 시진핑체제가 출범한 이후 중국은 사회주의적 지향을 강조하고 있으며, 서구에서도 중국이 자본주의체제에 대한 도전이라는 인식이 증가하고 있다. 최근 중국의 국가전략 변화와 이것이 국제사회 및 한국에 제기하는 도전 요인에 대해서는 이남주·문익준·안치영·유동원·장윤미 『중국 국가전략의 변화와 한중관계에 대한 함의』, 대외경제정책연구원 2020 참고.
  3. Graham Allison, Destined for War: Can America and China Escape Thucydidess Trap?, Houghton Mifflin Harcourt 2017.
  4. Robert Zoellick, “ Whither China? From Membership to Responsibility,” Remarks to the National Committee on U.S.-China Relations (New York City) 2005.9.21.
  5. White House, National Security Strategy of the United States of America (February, 2015), 24면.
  6. White House, National Security Strategy of the United States of America (December, 2017), 25면.
  7. 미국 학계에서 대중국전략, 특히 관여(engagement)에 대한 재평가 논의를 촉발한 글로는 Kurt M. Campbell and Ely Ratner, “ The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations,” Foreign Affairs Vol.97, No.2 (March/April 2018) 참고
  8. Department of Defense, IndoPacific Strategy Report, 2019.6.1.
  9. White House, United States Strategic Approach to the Peoples Republic of China, 2020.5.20, 16면.
  10. Kurt M. Campbell and Jake Sullivan, “Competition Without Catastrophe: How America Can Both Challenge and Coexist With China,” Foreign Affairs Vol.98, No.5 (September/October 2019).
  11. Joseph Nye, “Globalization and Managing a Cooperative Rivalry,” China & US Focus 2020.7.6.
  12. David Shambaugh, “Dusting Off Cold War Tools for US-China Competition,” China & US Focus 2020.7.2.
  13. 傅莹新冠疫情后的中美关系」, China & US Focus 2020.6.29.
  14. 블링컨(A. J. Blinken) 국무장관은 인준청문회에서 비록 방법에 대해서는 동의하지 않지만 “트럼프의 중국에 대한 강경한 접근법(a tougher approach)은 올바른 것”이었다고 밝혔다. “Secretary Of State Nominee Blinken Promises A Reengaged America Abroad,” NPR 2021.1.19.
  15. Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “How America Can Shore Up Asian Order: A Strategy for Restoring Balance and Legitimacy,” Foreign Affairs (online) 2021.1.12.
  16. Fu Ying, “Cooperative Competition Is Possible Between China and the U.S.,” The New York Times 2020.11.24.
  17. 章百家中美有望逐步建立良性竞合关系”」, 『中国新闻周刊』 2021.1.18.
  18. 다만, 코로나19를 조기에 통제하는 데 성공한 중국이 미국을 추격하는 속도가 빨라짐에 따라 중국의 경제규모가 미국을 추월하는 시점에 대한 주요 연구기구들의 예상도 2030년 이전으로 앞당겨지고 있다. Naomi Xu Elegant, “China’s 2020 GDP means it will overtake U.S. as world’s No. 1 economy sooner than expected,” Fortune (online) 2021.1.18.
  19. Antonio Varas and Raj Varadarajan, “How Restricting Trade with China Could End US Semiconductor Leadership,” Boston Consulting Group 2020.3.9.
  20. 미국 바이든 행정부의 국가안보보좌관 썰리번(J. Sullivan)은 내정자 신분이었던 2020년 12월 22일 트위터에 “중국의 경제행위와 관련한 공통의 관심사에 대해 우리의 유럽 파트너들과 조속히 협의하기를 희망한다”라는 글을 올려 협상 막바지 단계에 진입한 이 협정의 체결을 견제한 바 있다. Demetri Sevastopulo, Jim Brunsden, Sam Fleming and Michael Peel, “Biden team voices concern over EU-China investment deal,” Financial Times 2020.12.23. 그러나 EU는 중국이 제시한 시장개방의 기회를 잡는 방향을 선택했다. 물론 이 협정은 EU 의회 비준 절차가 남아 있다.
  21. Rym Momtaz, “Macron: EU shouldn’t gang up on China with US,” Politico 2021.2.4.
  22. ‘G0’ 개념은 유라시아그룹 회장인 브레머에 의해 제안되고 널리 알려졌다. Ian Bremmer and Nouriel Roubini, “A G-Zero World: The New Economic Club Will Produce Conflict, Not Cooperation,” Foreign Affairs Vol.90, No.2 (March/April 2011).
  23. Charles A. Kupchan, How Enemies Become Friends, Princeton University Press 2012, 40~41면.
  24. Bruce Jones, “Can Middle Powers Lead the World Out of the Pandemic?: Because the United States and China Have Shown They Can’t,” Foreign Affairs 2020.6.18.
  25. 중견국의 정의와 관련한 논의 및 평가는 강선주 「중견국 이론화의 이슈와 쟁점」, 『국제정치논총』 55 (1) 참고.
  26. 「“한국 이산화탄소 배출량 세계 9위”…전년보다 한계단 내려와」, 한겨레 2020.12.13.
  27. 「성불평등 지수 10위·성격차 지수 108위… 한국, 큰 격차 왜」, 경향신문 2019.12.22.
  28. 한 연구자는 이러한 공공재 공급을 위해 외환거래 세금인 토빈세와 함께 국제적 차원에서 여행과 물류에 대해 오염세를 부과할 것을 제안하기도 했다. 현실성은 따져봐야 하지만 세계화 속에서 이동에 따른 사회적·생태적 비용(경제학 용어로는 부정적 외부성) 문제가 확인된 셈이니 물류와 여행을 대상으로 세금을 부과하고 이를 지구적 차원의 환경과 불균형 문제를 해결하는 데 활용하는 발상은 상당히 참신하다. Ajay Chhibber, “Global Solutions to Global ‘Bads’: 2 practical proposals to help developing countries deal with the COVID-19 pandemic,” Brookings Institute 2020.4.22.